“四个全面”是以习近平同志为总书记的党中央把握全局、深谋远虑，在新的历史起点上作出的承前启后的总体规划和战略部署。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上，习近平同志指出，要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。

近年来，珠海结合实际，加快推动社会建设法制化进程，充分利用和发挥较大市立法权和特区立法权，在社会领域立法上先行先试，特别是通过与省社工委共建社会建设法制化示范市等举措，加强社会领域法制建设，探索发挥法制化对社会建设的引领、推动和保障作用。创建社会建设法制化示范市工作与十八届四中全会精神高度契合，也充分体现了“四个全面”的战略思想，具有前瞻性和系统性。

本文通过对珠海开展社会建设法制化工作一年多来的工作情况进行了研究，剖析了工作中存在的问题，并对下一步工作提出了思考，旨在加快社会建设法制化进程，创造一流法治环境，推进“四个全面”具体实践，加快珠海科学发展。

一、珠海社会建设法制化的实践与探索

（一）省市共建，形成合力推动工作。改革开放以来，珠海充分发挥经济特区“窗口”和“实验田”的作用，社会经济快速发展，人民生活显著改善。但随着改革开放和现代化建设的不断发展，珠海像全国其他城市一样，遇到了社会建设滞后于市场经济发展的问题，尤其是社会领域法制化建设相对薄弱等新问题和新挑战。为弥补这一短板，珠海市委市政府审时度势，提出了加强社会领域法制化建设的愿景。2013年11月25日，十八届三中全会后的首个全国深化社会体制改革研讨会暨“加强社会建设创新社会治理”（广东）年会在珠海举行。会上，广东省社工委与珠海市委市政府签署了共建全省社会建设法制化示范市协议书。省社工委支持珠海用好用足经济特区立法权和较大市立法权，积极探索社会领域法规规章的废改立，依法调整社会关系，规范社会运行，发展社会事业，加强社会建设。力争经过五年努力，把珠海打造成为全省社会建设法制化示范市。为推动工作，省社工委和珠海市委社管部建立领导协商机制、工作部门联系机制和信息交流机制，形成合力，共同推动社会建设法制化进程。

（二）立法先行，出台首部规范社会建设纲领性地方性法规。作为经济特区和改革开放的前沿阵地，珠海一直高度重视法治社会建设，始终坚持从法治层面探索社会事业改革和社会治理创新的新途径、新举措、新机制，积极推动社会建设法制化进程。2014年1月1日，在市委社管部和市人大、市法制局等单位的共同努下，由市委社管部牵头起草的《珠海经济特区社会建设条例》（以下简称《社会建设条例》）正式颁布实施，这是珠海首部综合性社会建设方面的地方性法规，以地方立法的形式确定了今后一个时期内珠海社会建设的方向、原则和基本任务，涵盖了公共教育、就业促进、社会保障、住房保障、医疗卫生、公共文化体育、公共交通和人口发展等方面。该条例结合实际，将珠海相对成熟的制度、经验、做法和近年来探索创新形成的新方法，以及今后社会建设重点改革创新工作纳入其中，突出创新性和前瞻性，有效发挥立法对社会建设具体工作的引领和推动作用，在珠海社会建设领域立法方面取得了新的突破。2015年，市人大还将专门就《社会建设条例》实施情况进行专项检查。

（三）明确方向，编制社会领域制度建设规划。为全面推进法治珠海建设，进一步完善以《社会建设条例》为总纲，覆盖各项社会事业和社会治理分领域，由地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次制度规范构成的社会建设制度体系，2014年4月，珠海专门成立了《关于社会领域制度建设规划的意见》（以下简称《意见》）起草小组，对社会领域制度框架和重点项目进行整体统筹设计和规划，全面加强社会领域法规规章的废改立，努力实现公共服务政策体系深度整合，破除公共政策部门化、碎片化倾向。起草小组按照创建工作方案的工作要求，在全面梳理珠海社会建设领域现行法规规章和规范性文件的基础上，开展立法需求调研，初步框定立法范畴，并向相关部门和社会广泛征求立法建议项目，确定今后珠海社会建设领域立法方向。《意见》提出到2020年，基本形成涵盖主要社会领域的法律制度体系框架，夯实社会建设法制化示范市的制度根基，使社会领域各项事务更加规范化、程序化、制度化。目前，《意见》已完成编制工作，并经市政府常务会议通过，正提交市委常委会审议。

（四）建立体系，整理和完善社会建设法规规章文件。十八届四中全会提出依法治国的战略部署，为贯彻落实十八届四中全会精神，抓好共建全省社会建设法制化示范市工作方案的落实，按照珠海市委市政府的决策部署，市委社管部积极协调立法部门，充分发挥双重立法权优势，围绕社会建设覆盖的领域，对现行法规规章进行清理、整合和完善，制定和修订一批社会领域重要法规规章，完善各项配套规范性文件。创建社会建设法制化示范市以来，在市委社管部和相关部门的共同努力下，珠海在社会领域法治化进程中不断推出了各项工作的法律法规，其中包括《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》、《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》、《见义勇为人员奖励和保障条例》、《珠海经济特区养犬条例》等一批具有创新性、示范性的社会建设领域地方性法规。此外，各部门又陆续出台了配套的规范性文件，将社会建设法治化落到实处。如制定了《珠海市领导干部定期接待群众来访制度》；为落实《珠海经济特区志愿服务条例》，出台了《珠海市推进志愿服务制度化实施意见》以及《珠海市志愿者招募注册制度》、《珠海市志愿服务激励和表彰制度》等文件。

（五）公众评议，提升法制化建设的实施效果。在加强社会领域法制体系建设的同时，珠海市委市政府高度重视公共政策评估工作，把群众满意作为检验社会建设成效的标准，进一步推动公共服务政策均等化。2014年3月，珠海作为珠三角试点城市，开展为期一年的公共服务政策和项目公众评议，探索公众参与社会管理模式，通过实施政策评估，倒逼相关部门突破自身利益，提高法规规章制定水平。市委社管部委托第三方机构，对近几年珠海出台的公共服务政策（《珠海市最低生活保障实施办法》）和2个公共服务项目（义务教育阶段民办学校小学免费教育补贴、中等职业学校代耕农子女（含渔民）免费教育），从政策执行、政策效能、工作基础以及总体满意度等四个方面，评价政策落实情况。市委市政府将根据公众评议结果，责成相关部门提出整改意见，进一步修订和完善法规规章内容。

（六）协同共治，提高法制化建设的水平。加强和创新社会治理，需要社会力量的协同参与。在创建社会建设法制化示范市过程中，市委社管部作为牵头部门，充分发挥党委统筹协调职能和作用，着力优化社会治理结构，广泛动员和充分利用社会力量特别是高校院所、社会组织等科研力量积极参与社会治理工作，为社会治理工作“把脉”、“支招”，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。如牵头成立由市社会创新专家咨询委员会委员、法律界专家等组成的省市共建社会建设法制化示范市专家咨询小组，负责为创建工作提供理论支撑和决策咨询，组织开展相关课题研究；通过政府购买服务的方式，委托专业研究机构珠海市南方社会建设研究院具体承接《关于社会领域制度建设规划的意见》编制工作；委托高校北京理工大学珠海学院开展公共服务政策和项目公众评议工作等。通过与社会力量有效合作和良性互动，发挥民间智库优势和“智力引擎”作用，有力提升了全市社会建设法制化的水平。

创建社会建设法制化示范市以来，珠海社会领域法制建设初见成效，社会建设法制体系框架基本形成，先后出台了具有创新性、示范性的社会建设地方性法规5 部、政府规章7部、规范市性文件45件。通过完善社会建设法律框架，依法调整社会关系，规范社会运行，发展社会事业，为珠海创造了良好社会环境，全市没有发生重大政治性事件和大规模群体性事件，为珠海“创文”成功和建设“生态文明新特区、科学发展示范市”提供了有力保障。一是公共服务水平进一步提高。健全了四级公共服务平台和网上办事平台；三个行政区成功创建省推进教育现代化先进区和义务教育均衡区；率先建立了统一的城乡居民基本养老保险制度；率先实现了城乡低保标准一体化，城乡居民医疗保险财政补贴等标准保持在全省领先水平。二是多元社会治理格局进一步完善。落实《珠海经济特区志愿服务条例》，极大促进了全市志愿服务事业的健康发展，截至2014年底，注册志愿者超过27万人，占建成区常住人口超过18%；大力培育扶持发展社会组织，全市登记在册社会组织1711家，每万人拥有社会组织15.8家，居全省前列；社会工作专业人才队伍建设取得新突破，通过国家社会工作者职业水平考试994人，培训登记本土社工员1426名；农村、企业、学校等社会工作领域先行先试并初见成效。三是基层治理体水平进一步提升。深入实施幸福村居“六大工程”，30个村居被评为省级卫生村，乾务镇、南屏镇被评为省卫生镇，斗门南门村被评为“中国十大最美乡村”；“三联村居”建设覆盖70%村居，率先在全国发布镇街级平安指数；深入推进“法律顾问进村居”工作，实现全市315个社区全覆盖。在今年全国文明城市评选中，珠海市除捧回“全国文明城市”招牌，斗门南门村、夏村获选全国文明村镇。

二、珠海社会建设法制化存在的问题

近年来，在市委市政府的正确领导下，通过市委社管部和相关部门的不断探索和共同努力，珠海社会领域法制化建设取得了一定经验和成绩，但也存在一些不足之处。一是社会领域立法工作相对滞后。随着社会经济不断发展，涉及到民生、公共服务、社会治理等诸多社会领域中的问题日益增多,社会领域法制建设难以做到与时俱进。此外，公共服务政策立法层次相对较低，大部分属于政府规章或规范性文件类，名目繁多，需要及时进行修改、整合和立法，以适应社会建设的客观需要。二是社会领域制度建设部门化、碎片化现象严重。各部门在制定公共服务政策法规时，缺少上级部门的统筹协调，缺乏与其他部门和公众的沟通，仅考虑本部门要解决的问题，对于部门间政策规范衔接相对薄弱，导致政策执行在涉及其他部门时，执行力度会大打折扣。三是相关法律法规监管问责不健全。一些社会建设法律法规内容由于操作性不强、监督问责制度不健全，导致政策难以得到真正落实；部门之间职责不清，容易造成推诿和扯皮，不作为情况突出；对于实践中亟需解决的问题视而不见、得过且过，缺乏主动性，不能够真正为群众利益着想。

三、推进珠海法治社会建设的思考

当前，珠海正处于发展黄金期、改革攻坚期和转型关键期，法治建设在全市工作大局中的地位更加突出、作用更加明显。“加快珠海法治社会建设，提升社会治理法治化水平”是我市全面推进依法治市，建设一流法治环境的重点任务之一。下一步，珠海市社会建设工作将全面贯彻“四个全面”战略布局，重点围绕省市共建社会建设法制化示范市的目标，更好发挥法治的引领和规范作用，为创建社会建设示范市提供坚实的法治保障。

（一）开展珠海社会领域立法框架研究。充分发挥特区立法权和较大市立法权的优势，加快社会领域立法进程，制定和完善有关保障公民权利、发展社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等法规与规章，力求使社会领域法律法规在社会治理中发挥规范性、基础性作用。同时，及时清理现有地方法规和政府规章，对不适应社会发展要求，不利于改善民生的法规或规章予以修订或废止，而被实践证明行之有效且具有普遍性的措施经验，及时上升为政策和法律法规。

（二）突出社会治理重点领域法制建设。围绕建立完备的社会建设法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，全面推进依法治市，促进社会治理体系和治理能力现代化；注重完善社会建设有关法律法规和政策制度，更多地运用法律手段加强和创新社会治理，实现社会治理的法制化，使基础法规规章更加健全；以创新社会治理机制为核心，以提升公共服务水平、促进基本公共服务均等化为重点，抓紧制定涉及民生领域群众诉求强烈的法规规章，努力为解决群众普遍关注的热点难点问题提供制度支持。

（三）加强法治社会建设的统筹协调。充分发挥市委社管部作为党委部门的牵头协调作用，建立健全制定公共服务领域制度的统筹规划机制，避免和减少公共服务制度制定过程中的部门化、碎片化倾向；在梳理、研究、评鉴现有民生保障制度的基础上，以系统的视角进行修订、合并、废除等工作，使民生制度衔接协调有序，从而发挥制度合力的作用；统筹相关单位切实落实创建全省社会建设法制化示范市的相关措施，推进多层次多领域依法治理，加快社会领域制度系统性、体系化建设，建构保障和改善民生、创新社会治理的制度体系。

（四）完善立法工作机制。加强对社会领域立法工作的组织协调，建立健全“党委领导、人大主导”的立法体制，深入推进科学立法、民主立法。发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，广泛征求代表意见并认真研究采纳；坚持“开门立法”，健全立法机关和社会公众的沟通机制，拓宽公民有序参与立法渠道和途径，加强立法工作宣传；建立专家咨询和论证制度，在立法过程中引入辩论、听证制度，广泛听取民意，吸收民智，提高立法工作的社会开放度和透明度；提高立法质量，以问题为导向，不断增强立法针对性，着力推进立法精细化，并实施公共服务政策公众评议，不断提高相关部门立法水平。