上海经验对我市创新社会治理的几点启示

一、上海市公共服务和社会治理的经验借鉴

作为我国的中心城市，近年上海着力深化社会领域改革，开拓进取，大胆探索，有力推动社会建设走在了全国前列。通过此次学习培训和实地考察，我们深切地感受到，上海在社会领域的理论创新和实践探索上积累了许多好的经验做法，值得珠海认真学习借鉴。

（一）在社会建设管理体制方面。我们看到，上海市高度重视社会建设，在管理体制上构建了党委领导下的“两级政府、三级管理、四级网络”工作体系。“党委领导”体现在：2009年建立上海市社会建设工作领导小组（2012年更名为“上海市社会建设委员会”），下设办公室，各区相应设立社会建设工作领导小组办公室，负责统筹协调各区社会建设工作；“两级政府”指市政府、区政府；“三级管理”指市、区、街道办事处三个管理层级；“四级网络”指市、区、街道、居民委员会自治组织四级治理网络。特别值得一提的是，上海市非常重视智库建设，上海市社建委办公室联合上海社会科学院共建了“上海社会建设理论研究中心”，并成立“上海市社会建设研究会”，深入持续开展社会建设基础性理论研究和应用性政策研究，助力上海社会建设。此次培训学习中，多位老师提及上海今年的“一号课题”，就是围绕全国两会期间，习总书记对上海代表团强调的加强基层社会治理调研的要求，由上海市委书记挂帅，目前正组织强大的研究力量进行系统研究，并将针对基层社会治理和城市管理中存在的现实问题，研究推出系列深化改革措施。

（二）在基本公共服务方面。上海市常住人口超过2500万，其中外来常住人口超过1000万，基本公共服务在服务内涵、服务平台及服务供给上都有其自身特点：服务内涵上，不断调整服务内容和标准，国家规定的80项基本公共服务内容中，上海在服务对象、覆盖水平、执行标准等方面高于国家要求的占62%。同时，大力推进城乡、区域基本公共服务均等化，让来沪人员更多享受基本公共服务，自2013年7月起实施《上海居住证管理办法》，成为国内首个对外来人员采用居住证积分制管理的城市。服务平台上，构建多层次全覆盖的公共服务平台，如浦东新区在区级设立市民中心，将原先分散在57个部门的300多项业务统一受理，集中为“一门式服务”、“一站式解决”；在街道建立“两个中心”，社区事务受理服务中心和社区生活服务中心。前者把社区群众需要办理的事项全部打包，统一整合在一个平台上，直接向社区群众提供“一口式”办事服务；后者采取公益性与准公益性服务相结合原则，整合政府、市场、社会组织等服务资源，为居民提供家政、快递、干洗熨烫等便民服务、面向老年人、婴幼儿家庭、外来流动人口的特定服务以及各种志愿服务等。服务供给上，试点建立“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的公共服务供给模式，如浦东新区等引入社会组织参与为老服务；部分街道的文化活动中心采用政府购买服务的方式交由社会组织运营。

（三）在社区治理方面。与国内其他城市明显不同的是，上海一开始就将社区的范围界定在街道层面，而不是居委会层面，主要考虑是社区建设、社区治理需要足够的资源，相对于居委会层面，街道整合资源的能力更强，因而上海较早就提出了社区共治共建共享的理念，目前已形成了社区（街道）党工委领导、街道办事员处主导、驻区单位和社会组织协同、居民参与的多元主体共治的社区治理格局。其主要做法可以归纳为“三个平台+三项机制”。“三个平台”：一是区域化党建平台，整合区域内所有党建资源，共同服务群众、推动发展；二是网格化服务管理平台，探索“大联勤”管理，变“条块分割”为“条块结合，融条于块”，设立街道城市综合管理委员会及其办公室，整合辖区内公安、工商、城管、食药监等相关部门执法力量，治安巡逻与城管执勤网格叠加、工作联动、角色互补；三是社区共治委员会平台，成员包括居民代表、各级党代表、人大代表、政协委员等，职责是开展社区治理议事、协商、评议和监督。“三项机制”：一是公众参与机制，通过党建工作会议、组织文体活动、指导自治组织建设等方式，引导驻区单位、社会组织和居民积极参与社区共治。如潍坊街道在为老服务项目中招募低龄老人志愿者，为高龄独居老人提供陪聊天、陪就医、陪购物等志愿服务，由企业出资组织老年志愿者每年进行一次体检和免费旅游，取得了多方共赢的社会效果；二是公共财政保障机制，政府向社会购买服务的投入逐年增加，如浦东新区、青浦区都出台了《关加强街道社区管理与服务财政保障的实施意见》；街道收回的出租房改造成公共服务设施；对学校公共资源向社区居民开放进行补贴，包括设施折旧、设施管理等费用以及为学校购买重大责任保险等；三是矛盾化解机制，完善矛盾排摸、诉求表达、协调处理等工作机制，并通过精心创作红段子等方式，增强社区居民的价值认同。

（四）在社会组织管理方面。上海是全国社会组织发展早、数量多的城市，全市目前有各类社会组织11925家。上海社会组织在经济建设、社会建设等领域的参与程度明显高于国内其他城市，其之所以能够做大做强，获得持续健康发展，主要得益于上海市对社会组织全方位的培育扶持。一是出台社会组织培育发展的系列文件，从制度层面进行扶持、引导和规范。如2009年就在全市社会组织建立年金制度，属全国首创；二是为社会组织赋权，在经济性公共服务、教育、卫生、文化、体育等领域,有序培育承担社会事业管理事务的社会组织；三是加大政府购买服务的投入，仅上海市民政局每年购买社会组织服务的资金就近3亿元；四是创新打造社会组织培育平台，如设立了国内首个社会创新园区——“上海市社会创新孵化园”以及国内首个公益组织集聚办公并提供多种共享服务的“浦东公益服务园”，目前，上海市已建立市、区、街道三级共17个社会组织孵化平台，成为社会组织专业孵化、人才输送、项目发展和供需对接的聚集基地。

二、对我市加强公共服务和社会治理工作的几点思考

珠海近年来在社会管理创新方面也有不少亮点和特色，今后珠海在加强社会建设工作上，除了坚持以往一些行之有效的措施办法外，亦可从上海的经验做法中得到一些有益的借鉴和启示。

启示一：准确把握社会建设时代特点，坚持问题导向，深化社会体制改革。社会建设是时代的主题。珠海处于改革开放的前沿，这些年在经济获得快速发展的同时，社会领域先期遇到了许多问题和挑战。为此，我们应借鉴上海的做法，把深化社会体制改革作为当前社会建设的中心工作，坚持问题导向，从战略高度进行整体谋划，系统制定全面深化改革的措施。在此过程中，要注重发挥好两个平台的作用：一是市委社工委的统筹协调作用。通过完善相关工作机制，确保我市社会建设重大事项统筹研究、统一部署、协调推进，形成社会建设的强大合力。市委社管部作为社工委的具体工作机构，要切实发挥社会领域“发改委”的作用，包括加强社会建设系统规划、综合协调和宏观指导、建立社会建设考核评价体系、抓好工作落实等。二是社会建设智库的作用。依托珠海市南方社会建设研究院、市社会创新专家咨询委员会、以及珠海高校研究机构等智力资源，围绕我市社会建设进行全局性、战略性的常态化研究。

启示二：更加突出民生保障，统筹城乡发展，完善基本公共服务体系。我市基本公共服务均等化程度虽高于全省平均水平，但还存在城乡发展不平衡、服务制度部门化、碎片化、供给主体单一化等不容忽视的问题。建议：一是完善公共服务统一协调的运行机制。首先是制度衔接。政府应加强统筹规划，在对现有基本公共服务制度进行梳理、研究和评价的基础上，尽快完善全市统一、相互协调的基本公共服务规范标准和评价体系。可借鉴上海浦东新区编制《价格服务便民手册》的做法，编制我市基本公共服务事项目录，给市民一张政府提供服务的标准“菜单”。其次是资源整合。将各部门的服务平台、信息数据等资源整合共享，变“分割式服务”为“集成式服务”，如进一步提升我市“12345市民热线”服务功能、拓展“市民卡”在市民日常生活中的应用功能等。二是建立公共服务多元供给的导向机制。公共财政除应进一步加大投入外，还要有效发挥资金导向作用，引导社会力量、社会资源更多向公共服务领域聚集。如解决公办养老机构一床难求的问题，可以通过政策引导和资金扶持，鼓励社会力量兴办养老机构，逐步提高社会资金在公共服务领域的比重。又如，建议参照上海浦东新区做法，建立学校设施、公共体育场所等公共设施免费开放的财政补贴机制，让现有设施资源更好地共享于民。三是进一步提高对外来常住人口的管理和服务水平。可借鉴上海经验，完善我市居住证制度，配套出台居住证积分管理办法，通过居住证积分加分、减分以及一票否决来加强对外来常住人员的管理和服务，让外来常住人员更好地融入珠海。

启示三：坚持培育扶持与规范管理并重，健全社会力量参与机制，最大限度地激发社会活力。如何处理好政府与社会的关系，更好地发挥社会力量在社会治理中的主体作用，这是当前社会建设面临的一个重要课题。我们认为，珠海应将着力点放在提升参与能力、扩大参与途径、调动参与热情上，才能有效凝聚合力，形成多元共治格局，使社会不断焕发生机和活力。当前可从三方面着手：一是加大对社会组织的培育扶持。我市目前有社会组织1610家，从人均数量上看超过上海，但多数社会组织参与社会治理的能力较弱，因此当前的工作重心应从注重社会组织“量的发展”转向“质的培育”。借鉴上海经验，首先，让社会组织有事做。结合我市行政体制改革正在建立的政府权力清单，将可以交给社会的职能和事项剥离出来，让渡空间给社会组织。其次，让社会组织有钱做事。加大政府购买服务投入，并建立公开公平的竞争和评估制度，同时，鼓励社会组织拓宽发展思路和服务范围，树立品牌项目以更多地承接和吸引社会资金投入。再次，让社会组织有能力做事。发挥好各级社会组织孵化平台的作用，加强社会组织能力建设，增强其自身“造血功能”。二是加强社会组织规范管理。广东省社会组织登记制度改革在全国领先，放宽登记后如何监管是我们先期面临的一大难题，目前全国尚无可供借鉴的有效经验，珠海应大胆探索，争取尽早破题。建议：一方面，依托市社工委组织体系，建立由登记部门、业务指导部门、综合管理部门各负其职、协调配合的社会组织联合监管机制，同时跟进完善相应的社会组织监管信息平台。另一方面，培育发展枢纽型社会组织，包括行业性协会、综合性社会组织联合会等，充分发挥其对本领域社会组织发展的规范和引领作用，实现“以社管社”。三是创新社会动员机制。出台鼓励政策，引导企业积极承担社会责任，并根据企业规模、行业类别等，分类建立企业社会责任标准体系；完善志愿者管理、培训制度以及志愿服务评价、回馈等激励机制，进一步推动志愿服务常态化、专业化，让志愿服务成为珠海的城市名片，成为珠海人的生活方式。

启示四：坚持重心下移，强化镇街服务管理职能，努力提高基层治理水平。镇街是区域公共服务和社会管理的主体，上海经验启示我们，强化镇街力量资源整合，融条于块做实镇街，是基层治理的关键所在。建议：我市应以三个平台建设为抓手，推进镇街职能转变：一是网格化管理平台。以每个镇街为一个大网格，社区为二级网格，居民小区为三级网格。完善镇街层面综合协调和监督管理机制，理顺与政府专业部门及驻区单位的关系，建立镇街联合执法机制，条块结合，融条于块；以镇街为统筹，三级网格叠加，管理服务全覆盖。区镇合一的经济功能区可试行整合城管、环保、文化、工商、质监、食药监等执法队伍，开展综合执法。二是政务服务平台。目前全市24个镇街都建有政务服务中心和综治信访维稳中心，存在资源浪费、服务分割、信息不共享等问题，建议将两个中心统一整合为一个政务服务中心，整合后的中心类似上海街道设置的社区事务受理服务中心，集成所有办事项目，为群众提供“一门式”服务。三是社会化服务平台。随着生活水平的不断提升，专业社会服务日益成为群众的更高需求。在这方面，建议借鉴上海经验，在街道设立社区生活服务中心（或社会服务中心），我市金湾区红旗镇社会服务中心已做出示范，建议推广“金湾红旗镇模式”，在全市各镇街建立社会服务中心，统一标识、服务流程、服务标准，服务功能辐射区域内各村（社区）。

启示五：发挥特区优势，完善法规制度和法律服务体系，加快推进法治社会建设。法治是现代社会秩序的基本保障，也是现代社会治理的基本准则和手段。十八届三中全会强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，即将召开的十八届四中全会又将以依法治国为主题，这在党的历史上尚属首次。从珠海情况看，我市拥有立法权优势，在社会建设法制化进程中已走在了全省前列，这为我们加快推进法治社会建设奠定了坚实基础。下来，应抓住省社工委与我市共建“全省社会建设法制化示范市”的契机，发挥优势，大胆探索，争取多出珠海经验。建议当前重点加强两个体系建设：一是法规制度体系。进一步完善以《珠海经济特区社会建设条例》为总纲，覆盖各项社会事业和社会治理分领域，由地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次制度规范构成的社会建设制度体系。同时，对一些领域的先行先试性改革，要注意处理好与法治的关系，使立法决策和改革决策有机结合，有效发挥好法治对改革的引领和保障作用。二是公共法律服务体系。整合现有法律服务资源，建立区、镇（街道）、村（社区）三级覆盖的公共法律服务平台和网络服务平台，为市民提供法制宣传、公益法律服务、法律援助、人民调解以及特殊人群帮教等服务，夯实法治社会建设的基础。

启示六：强化保障措施，汇聚各方力量资源，大力构建社会建设支持系统。社会建设是一项庞大的系统工程，建议学习借鉴上海在社会建设领域多元投入、多措并举的经验做法，有效利用机制导向，充分挖掘利用各种资源，为我市公共服务和社会治理提供强有力的支持。一是人才支持。通过重点培养、人才引进、制度保障等措施，着力打造三支队伍，作为我市社会建设主力军，即一支务实创新、敢于担当的高素质社会建设干部队伍、一支能实干、服务意识强的社区工作者队伍、一支专业化、职业化的社会工作者队伍。同时，注重发现和培养“群众领袖”、“社区精英”，使他们成为社会力量的领军人物，团结带动群众参与社会治理。二是资金支持。优化财政支出结构，加大公共财政对基本公共服务和社会治理的投入，将资金资源重心向镇街和社区下移，使责权利相统一，人财物相匹配。建立多元化的投入机制，引导鼓励更多社会资金投入社会建设。三是文化支持。可借鉴上海创作红段子等做法，围绕移民城市、留学文化、敢为人先、开放包容、海洋生态、绿色环保、翱翔蓝天等特色元素，发动广大群众创作“珠海红段子”，增强城市凝聚力和价值认同感。四是科技支持。建议将各部门的信息资源实现有效整合、互通共享，建立一个覆盖全市、功能完善、使用便捷、数据共享的社会管理综合服务信息系统；同时，要以科技手段为支撑，大力推动信息技术在社会领域的应用推广，以此全面提升我市公共服务和社会治理水平。