珠海市委政法委（社会管理工作部）赵彦庆
第一章 引 言
第一节 我国最低生活保障制度概况
弗雷德里克和亚历让德罗在《国际社会科学杂志》上发表的《国家的新角色》一文中提出了一个论点：“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用于缓解贫困问题。”这一论断也许正是中国最低生活保障制度十多年来由“城市”扩展到“农村”的发展历程的绝妙写照。我国的最低生活保障制度（以下简称“低保制度”）大体经历了从创立推广到提高完善的发展历程。针对城乡二元社会的现实，按照将城市和农村分为两个相对独立部分的思路，自二十世纪九十年代开始，我国开始了建立低保制度的实践探索。从1993年上海开始推动城市低保工作试点，到1997年8月国务院发出《关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，再到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称“1999城市低保条例”）；从1994年山西省在阳泉市开展建立农村社会保障体系试点，到2007年7月国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称“2007农村低保通知”）， 农村低保制度已在全国31个省、自治区、直辖市全面实施。低保制度从局部试点到全面铺开，从单一政策到综合配套的政策法规体系，从覆盖部分城市居民扩展到覆盖城乡全体居民，大体经历了从创立推广到提高完善的发展历程。
中国的最低生活保障制度，“不仅在中国社会救助体系中占据着最重要的地位，而且随着向农村地区的扩展，亦成为中国整个社会保障体系中的重要组成项目，是中国特色社会保障制度中的主体项目之一。”低保制度的建立，初步保障了城乡贫困群体的基本生活。截至2008年第一季度, 城镇居民最低生活保障人数是2278万人,城镇居民最低生活保障平均标准为186.2元,最低生活保障月人均支出水平即人月均补差125元,最低生活保障当月计划支出27.2亿元。截至2008年第一季度，农村最低生活保障人数3596万人,农民最低生活保障平均标准为69.2元,最低生活保障月人均支出水平即月人均补差37元，2008年最低生活保障末月计划支出15.4亿元。最低生活保障制度已经取得了很大的成绩，“但是，在肯定成绩的同时，我们也应该清醒的认识到，目前的最低生活保障制度仍然只是一栋‘超级楼宇’的主体构架，要使它实用、适用和有效，还须花更大的气力。”
第二节 低保制度研究综述——成果和共识
学术界和政府部门对低保制度的理论基础和实践效果进行了较为广泛的研究。通过分析郑功成、多吉才让、洪大用、唐钧、张时飞、何平、华迎放、时正新、马斌、风笑天、贺立平、曹艳春、杨敬宇、毕娟、吴国全、刘润华、黄菁等人的相关著作和论文，结合现有的政策法规和工作实践，笔者认为目前对低保制度的研究已经取得了阶段性的成果和共识：
一、初步规范了低保制度的基本概念
郑功成、唐钧、风笑天等认为，最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个城乡居民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。中国的低保制度，是在原有的城乡定期救济与临时救济的基础上逐步建立和发展起来的，是政府对贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救助制度。郑功成、黄天柱认为，最低生活保障线，又称为城乡居民最低生活保障标准，是国家为救济社会成员中收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。在一般意义上，最低生活保障线与贫困线是可以通用的。但是严格说起来，它们之间还是有区别的，贫困线是指为度量贫困而制定的针对最起码的生存条件或者相对社会中等生活水平的差距所作的定量化的界定，应该是一种客观存在的社会现实，而最低生活保障线却更多是一种人为制定的评判指标。而一般来说，符合低保条件并被纳入低保救济的城乡居民称为低保对象或低保人员，家庭人均收入略高于低保标准而未纳入低保救济的贫困群体称为低保边缘群体或低保边缘户。
二、肯定了低保制度在政府公共服务实践中尤其在社会保障体系中的重要作用
研究者普遍认为，低保制度是中国社会保障制度的重点制度之一。低保制度、养老保险、医疗保险此三项制度在保障对象的覆盖范围上具有全民性。在这样众多的社会保障项目中，养老、医疗、最低生活保障是每一个城乡居民都需要的，其他项目，不论是失业、工伤、生育保险，还是教育、医疗等专项救助，或是老年人福利、残疾人福利等专项福利，保障对象都是特定的人群。同时，养老、医疗、最低生活保障在保障内容上具有不可或缺性。年老丧失劳动能力后没有养老金、患病后不能得到及时救治、失去生活来源后没有糊口的经济收入，将会直接影响人的生存。马斌、杨立雄等认为低保制度是能充分体现社会保障主要功能的一种新型的公共服务制度，其主要功能在于：一是可以依法维护和保障人民群众的基本生活权益；二是可以维护全社会改革、发展、稳定的大局，发挥其社会“减震器”的作用；三是最低生活保障制度发挥了完善社会分配体制的作用，这种作用有利于克服社会分配不公和缩小贫富差距，同时还起到了增加社会需求、刺激经济增长的效果。
三、明确了低保制度是由中央和地方人民政府同为责任主体的公共服务制度
按照相关条例的规定，中央政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任，低保制度的实际责任主体是各级地方政府。“1999城市低保条例”规定，“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”，低保资金“由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。 “2007农村低保通知”规定，“建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。”杨敬宇等认为：在低保制度的建设中，中央与地方政府分别是政策的制订者和执行者。1994年分税制改革之后，不同级政府间存在利益分化和利益博弈，这对于低保制度的执行效果有着重要影响。从公共服务的供给制度看，由于低保制度的政策取向是为贫困居民提供最低生活保障，而最低生活保障是地方性公共服务，由地方政府承担服务的供给职能。然而，公共服务供给的地方化并不意味着筹资责任的地方化。在多级政府存在的情况下，中央或上级政府对地方或下级政府公共服务的供给予以财政补助，是各国都存在的基本财政制度。建立中央和地方人民政府共担的筹资机制，无疑是实现低保制度可持续发展的制度保障。
四、低保制度已经形成了相对统一的要式规定
洪大用、吴玲等认为：（一）低保制度是一种地区差异较大的收入补差制度。低保制度主要是一种现金救助制度。现金救助的数量主要参照两个标准，一是各地制定的城乡居民最低生活保障标准，我国城乡、地域的差异较大，标准高低不一。二是申请者家庭的人均收入水平、家庭规模和人口结构对此影响较大。低保制度实际上是参照以上两个标准的现金补差制度。“2007农村低保通知”规定，最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放。（二）低保制度是以家庭经济状况调查为前提的选择性救助制度。首先，低保制度是针对极端贫困的城乡居民的；其次，低保制度要求按照一定的程序识别贫困城乡居民。“1999城市低保条例”规定 “管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”。在实际工作中，为了保证申请者确实符合资格，往往还要进行民主评议、张榜公告。“2007农村低保通知”规定，“村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。”（三）低保制度是根据各种综合因素实行动态管理的制度。低保标准应该根据政府财政承担能力、物价指数、困难群众实际生活需要等因素进行适时调整。同时，如果申请者符合条件，被批准享受最低生活保障救济，那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。如果申请者家庭收入状况发生变化，或者当地居民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平就有三种可能的变化：增加、减少、取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度是实行动态管理的制度。
第三节 低保制度研究综述——问题和不足
低保制度在我国的创建时间较短，学术界对其研究的广度、深度和方法存在一些问题和不足，低保制度本身也存在着需要完善提高的地方。
一、以国内低保制度的研究居多，借鉴国外的实践经验和研究成果不足
包括低保制度在内的社会保障制度，在我国的实施时间不长，囿于研究条件的限制，目前的低保研究主要着眼于国内各地之间的相互对比。如何借鉴国外，包括我国港澳台地区的经验，对完善我国的低保制度十分必要。
二、以全国为整体的研究居多，以地方为标本的研究不足
低保制度是以地方政府尤其是地级市范围内的基层政府为主要责任主体实施的，地方政府如何能够在国家和省的政策指导下，承上启下，因地制宜地实施低保制度，需要理论工作者和实践工作者共同努力，深入研究并提出有操作性的政策建议。
三、以引用现有资料的研究的居多，以实际调查为基础的研究不足
低保制度研究的主要成果来源于学术界，只有少数出自于实际工作者，因此许多成果缺少第一手资料的支撑，部分数据的全面性、权威性值得商榷，需要更多的实际工作者在理论的指导下，以第一手资料为基础，有针对性地开展低保研究。
四、以理论政策的说理分析居多，提出直接可用的工作方法不足
低保制度研究的意义主要在于应用。低保标准如何确定、低保人员如何界定、低保管理如何健全、低保资金如何落实等，都需要更多的学者、政府部门的工作人员投入更多的精力，从多种视角展开研究，以直接应用于低保工作。
五、城乡低保制度分别研究的居多，以城乡统筹为角度研究低保制度不足
我国事实上存在的城乡二元经济结构，使得低保制度的制定和实施要分别从城市和农村分别进行。这种情况与低保制度实现城乡一体的公共服务的宗旨和发展方向不相适应，因此，需要以地域为基础开展对城乡低保制度统筹实施的研究。
六、单一的低保制度制定为主，综合配套制度协同不足
低保制度是社会保障体系的重要组成部分，它的有效实施，有赖于社会保险、社会福利、劳动就业等制度的衔接配套。如何加强制度之间的协调，制定综合配套制度，需要结合当前行政管理体制的改革，尤其是大部制的改革进一步深入研究制定。
七、以低保人员为救助对象的制度居多，以低保边缘群体为救助对象的制度不足
无论是应保尽保、分类施保，还是配套的教育、医疗、住房的救助制度，多是围绕如何保障低保人员来研究设定，对于低保边缘群体，包括外来人口如何进行救助的制度明显不足，需要我们对以低保制度为核心的社会救助制度的覆盖面拓展问题进一步加以研究，以体现公共政策的公平性。
八、静态执行制度居多，动态调整制度不足
目前对如何根据地方的经济社会发展状况、群众生活水平、物价指数等因素对低保标准进行动态调整、及时对困难群体发放价格补贴，如何实现动态调节下的应保尽保、建立退保机制等研究不足，导致各地以制定静态执行低保制度居多，动态调整制度不足。
第四节 本文研究思路
珠海是广东省改革开放后发展起来的新兴城市，2007年12月31日，珠海全市常住人口145.44万人，户籍人口95.69万人，非户籍人口49.75万人。从政府职责来看，在珠海这样一个层级的地方政府，往往对涉及包括低保制度在内的社会保障体系建设发挥着枢纽作用。它既需要承上，即贯彻落实国家和省的政策法规，并因地制宜地制定地方法规、规章和规范性文件；它还需要启下，即监督指导下级政府及其工作人员执行公共政策，为群众提供高质量的公共服务。
按照广东省的统一部署，珠海自1997年建立起城乡统筹的最低生活保障制度，至今已实施了11年。本文针对低保制度本身和学术界低保制度研究的不足，以珠海为样本，运用公共管理和政策分析的相关理论，通过理论论证和数据分析相结合，简要回顾了珠海市最低生活保障制度的创建过程，阐述了珠海市最低生活保障制度的现状，重点分析了珠海市现行最低生活保障制度本身和工作实践中存在的主要问题，认为珠海低保制度改革已经面临“拐点”，需要进行制度重构和机制创新；在公共政策渐进主义分析模式指导下，笔者立足现有政策法规，紧密结合工作实际，借鉴各地经验，以城乡统筹为角度，提出了明确基本原则、消除观念误区、规范低保资格审查制度、建立分层分类施保制度、建立低保标准动态调节机制、制定促进低保对象积极就业政策、完善低保社会支持体系、创新低保管理机制等改进珠海城乡居民最低生活保障制度的对策措施，以期实现动态调整下的应保尽保和分类施保，完善以最低生活保障制度为核心的社会救助体系。
第二章 珠海最低生活保障制度的现状
第一节 创建过程
珠海创建低保制度的背景，既有国家和省的统一制度安排，也有珠海作为经济特区和沿海开放城市所具有的地域因素。广东省于 1998 年 12 月、 1999 年 7 月，率先颁布了《广东省社会救济条例》和《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，实行城乡一体化的最低生活保障制度。随后，全省 142个市、县、区都出台了行政规章并完善各项配套措施。为了加强资金管理，提高各市、县配套资金的到位率，广东省政府于 2005 年 3 月又通过了《广东省最低生活保障制度保障资金暂行办法》，明确了申请、审批、资金管理、发放等操作程序，为低保资金的透明、公正化运行提供了保证。
珠海是我国最早设立的四个经济特区之一，一系列改革开放的优惠政策，使珠海经济取得较快发展，社会建设也取得了一定的成果。相对而言，珠海比较富裕，但并不是说珠海就没有贫困人口。珠海市的贫困人口在区域分布和人员结构上都不平衡。地域上主要集中在西部的以传统种植业和养殖业为主业的斗门区、金湾区（集中在国营平沙、红旗农场）。人员主要集中在“三无”人员、五保户和失业、患重病群体中。 造成贫困的原因，既有体制性的，主要是国企改革造成了部分失业、下岗人员，而相关的失业、医疗、养老制度又未能配套，香洲区的机电总厂、机械集团两个改制企业的部分职工生活困难则是典型；也有自然性的，主要是指由于家庭劳动力素质的差异引起的贫困，包括劳动者身体的健康状况、文化水平高低、职业技能强弱等方面，也有部分家庭因为突发事件导致贫困。
1997年前珠海市的社会救济制度，由于救助对象有限、标准不高、经费不足等问题，已不能满足困难群体的需要。如果不建立一种新的社会保障制度，为所有的城乡居民最起码的生活条件进行“保底”，那么对珠海的和谐稳定以及民生建设都会产生负面影响，甚至使经济发展的成果大打折扣。
从1997年底到2003年9月，珠海低保制度处于初步建立和探索发展的阶段，主要特点是城乡统筹、分级负担和动态调整。1997年5月，广东省政府批转省民政厅、财政厅关于建立城乡居（村）民最低生活保障制度意见的通知，要求逐步建立覆盖城乡的低保制度。珠海市根据省的部署，以珠府办［1997］121号文的下发为标志，于1997年建立起了覆盖城乡的低保制度。在政府职责划分上，市政府负责全市低保政策的制定、监督和考核，各行政区严格贯彻属地管理原则，负责对辖区内的所有户籍人口进行保障，包括部分国家、省属的企事业单位的人员；在资金的负担上，实行市、区、镇三级负担，有条件的村也承担一部分资金。在2000年和2002 年，珠海市两次提高了低保标准；2002年1月开始，珠海市将市、区财政低保资金的分担比例由开始时的3：7调整为4：6，2003年9月又再次调整为5：5。
从2003年9月至今，珠海市低保制度处于提高和完善阶段，主要特点是完善救助制度、加强体系建设。以2003年9月实施的《珠海市城乡居民最低生活保障实施办法》为标志，珠海市低保工作的制度化建设取得了初步成效，以低保救济为核心，以“解四难”为重点，逐步建立起针对困难群众的社会救助体系。
第二节 成绩和特色
对一项公共服务政策的现状分析，既需要提供服务的部门和人员即政策制定者、执行者进行自我省察、检讨，也需要社会的监督和反馈，更需要听取“顾客”的声音，即低保群体的意见，毕竟他们是政策的直接受益者。笔者在本文写作过程中，立足于现有政策法规和工作实际，搜集和整理了新闻媒体的报道和相关评论，查看了人大代表、审计部门的监督意见，向一些低保对象进行了问卷调查，尽量将定性分析和定量分析结合起来，既着眼于珠海低保制度当前的成绩和特色，更注重思考其问题和难点。
一、保证基本生活，初步应保尽保
自1997年起，珠海低保对象人数逐步增加，并从2003年起低保人数基本稳定，低保人口占全市户籍人口的比例介于1.4-1.8%，初步实现了动态管理下的应保尽保。从1997年起，我市逐年增加低保资金的投入(见图2－1)。在2007年，全市共有166，010 人次（按12个月低保人数累计）依法得到了低保救济，按时、足额通过银行发放低保资金1879.7万元，是1997年的17倍，这使得珠海的低保人员能够共享珠海经济社会发展的成果。
图2－1 珠海市逐年低保金支出和低保人员数图
二、城乡统筹实施，实现起点公平
自1997年起，珠海市即同步推进城乡统筹的低保制度，规定所有珠海市的户籍人口，只要其共同生活的家庭成员人均月收入低于本市当地居民最低生活保障标准，经申请和审定都可以得到低保救助，而不论其为城市户籍或农村户籍，只是低保标准需要根据各区实际情况分别确定。2008年6月，全市低保户共有6085户13690人，其中城市家庭2118户5211人；农村家庭3967户8479人。城乡统筹实施，实现了低保制度作为一项公共政策的起点公平。
三、标准适时调整，共享发展成果
珠海市从2008年1月1日起再次提高城乡低保标准，提高幅度介于10%至25%之间。这是第4次调标，之前分别于2000、2002、2006年调整过低保标准(见图2－2)。自2006年1月起，珠海市所属香洲区、金湾区实现了区内标准统一。适时调整低保标准是根据社会经济发展的程度而进行的，较好地提高了低保群体的保障水平。
图2－2 珠海市区与农村低保标准逐年增长曲线图
四、资金分级负担，比例适时调整
珠海市根据现行财政分级管理的体制和财权、事权相统一的原则，将低保资金列入市、区、镇各级财政预算，分级负担，专款专用。规定区财政负担的比例不应少于30％，镇级财力无法负担的，由区财政予以兜底。1997年以来，珠海市各级财政足额保证了低保金的支付，市、区、镇承担的比例也进行了不断调整，总的趋势是不断增加市级承担的比例。（见图2－3）
图2－3 珠海市、区及以下低保资金分担比例图
五、初步分类施保，体现重点施救
为适应农村税费体制改革和稳步推进我市城乡救助工作一体化，自2003年9月，将农村“五保”对象、城市“三无”对象、麻风病人纳入当地城镇低保救济范畴并按标准全额享受。2005年1月1日起，农村“五保”对象、城市“三无”对象按当地城镇居民最低生活保障标准提高10%执行。从2008年1月1日起，农村“五保”对象、城市“三无”对象按当地城镇居民最低生活保障标准提高20％执行，各区麻风病人供养标准统一按香洲区城镇低保标准（全市最高）提高20％执行。珠海探索并逐步实行分类施保的制度，使最困难的群体得到更多的保障。
六、救助自助结合，促进劳动就业
《珠海市城乡最低生活保障制度实施办法》规定：遵循保障居民基本生活及国家保障与社会帮扶相结合，鼓励生产自救。凡一年内无正当理由两次介绍拒不就业的失业人员和农村富余劳动力，或半年内无正当理由连续三次不参加公益性劳动的，申请人的低保申请不予批准，已享受低保的，取消低保待遇。劳动部门对达到法定就业年龄且有劳动能力的低保对象，提供免费就业培训和优先推荐就业。对“4050”人员提供社区公益岗位，并给以社保补贴。
七、规范工作程序，实现过程公平
《珠海市城乡最低生活保障制度实施办法》规定，凡申请低保救助的对象，都必须如实申报其家庭人口、就业、收入及银行存款等基本情况。在操作中，采用个人声明的形式，要求申请者自己确定没有不符合申请条件的情形，这样做，既可以使申请人更了解低保政策，也可使审批部门减少工作量。根据申请、审核、审批的不同阶段，经自治组织民主评议后，在社区范围内进行公示。申请者对申请办理工作有异议的，可以向相关职能部门投诉，也可以依法申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。
八、低保救助为主，施以综合援助
社会救助可以分为生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、法律援助、农村扶贫开发、失业救助、灾害救助等。
在全面推进低保制度的同时，珠海市先后出台了《关于完善法律援助机构与民政部门的工作配合机制的意见》、《珠海市城乡居民低保家庭收入核算办法》、《珠海市特困家庭子女减免书杂费工作的实施意见》、《关于构建和完善城乡医疗救助制度的意见》、《珠海市城镇最低收入家庭租赁住房补贴发放暂行规定》等一批规范性文件，初步建立起了一个以低保制度为基础，各项专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系，对低保家庭给以综合援助。
第三节 问题和难点
最低生活保障制度属于社会保障体系中社会救济的范畴，它是“法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障”。作为社会的最后一道保障线，作为一项覆盖城乡全体居民的公共服务政策，珠海的低保制度，在实际执行过程中也遇到了许多问题和难点。这些问题和难点，既有制度或者政策法规方面的原因，也有管理机制或者制度执行方面的问题，这就需要我们深入分析研判，为进一步健全和完善低保制度打好基础。
一、“应保未能尽保”和“不应保而保”并存，低保对象的家庭收入和家庭资产情况缺乏有效核查手段
无家庭资产调查是一个重要制度缺陷。“1999城市低保条例”规定“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。”珠海市的地方规定中也列举了申请家庭的存款数额和住房面积等限制条件，但在实际操作中由于各部门的信息共享问题和法律制约等问题，使其无法得到落实。
无法准确核定申请人的家庭收入也是一个重要制度缺陷。目前，困扰珠海低保管理审批部门及其工作人员的主要难题是如何准确地确定低保对象，实现“应保尽保”，不该保的不保，既不“漏保”，也不“错保”，提高低保制度的保障效果，同时避免制度“养懒汉”。准确确定低保对象的前提是准确核实家庭收入，对于城市居民，目前的收入调查工作存在着几个难题：一是收入调查取证难、隐性收入难以掌握，即使是在职职工所在单位提供的工资收入证明，其真实性也难以保证；二是城市居民邻里交往和了解程度低，提供相关情况比较困难，公示的效果有限；三是根据目前的法律法规，审批机构对申请人的银行存款、股票及其他有价证券情况调查难度很大。对于农村居民，珠海在2005年出台了一些关于农村家庭收入计算项目和农村居民家庭收入核算的评估办法，但在实际操作中存在较大难度。农村居民在收入界定上确实存在一定困难，特别是一些隐性收入，如零工收入、家庭成员外出务工收入等。农村居民收入也以实物为主，难以货币化，尤其是家里饲养的家禽等。由于家庭收入难核定，必然出现“错保”、“漏保”问题。
二、“贫困陷阱”和“福利依赖”并存，低保制度与促进就业政策力度需进一步加强协调
“所谓贫困问题，是说有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。”贫困实际上是经济收入低于当时、当地生活必需品购买力的一种失调状况，是经济发展不平衡的结果。从一定程度上可以说，“贫困是作为某一特定社会中特定家庭的特征的一个复杂的社会经济状态。”从公共政策的功能来看，低保制度和就业保障都是解决贫困问题的必不可少的措施，两者之间应当信息共享并在具体工作上互相配合、相得益彰。但目前，就业保障主要由人力资源和社会保障部门负责，而低保救济则由各级民政部门负责，许多行政资源耗费在部门工作协调和信息沟通上，使救济和促进就业的互相衔接未能科学有效。
珠海市政府部门出台了多项促进就业的政策，并且规定凡有劳动能力的申请对象，必须两次就业不成才能提出低保申请。但是由于低保人员的就业能力低，就业率不高；有的即使就业，工资待遇也偏低。且当就业者取得收入（除去社会保险金后）时，其家庭所获得的低保金救助额相应扣减，相当于交100％的个人所得税（在家庭低保补助额内）。当就业者的收入略高于家庭补助额时，其家庭失去低保资格，从而失去附着在低保证上的各项援助措施，家庭实际收入不增反降，这就是所谓的“贫困陷阱”。
珠海的低保救助与各项专项救助政策捆绑在一起，其初衷是为低保对象施以综合援助。然而，低保证的“含金量”越来越高，使有工作能力的低保对象更倾向于不积极就业，或者采用“开医院证明”等方式证明自己“无劳动能力”，从而逃避就业，产生“福利依赖”，政府负担继续，而使有限的救助资金的使用不公平，也影响效率。
三、针对低保标准的制定进行科学测算的模式尚未建立
关于“低保”标准的制定，“1999城市低保条例”并没有规定具体的方法，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。“2007农村低保通知”规定，“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”
珠海属于设区的市，可以根据本市情况设定低保标准。在制定低保标准过程中，一般先由职能部门根据调研，征求相关部门和基层单位的意见，参照周边城市的标准，形成初步意见，报市政府批准确定。珠海自1997年实施低保制度以来，已经四次调整了低保标准，总体趋势是不断提高。（见图2－4）然而，低保标准的制定，尚未有科学的测算和定期动态调整的机制，而且往往和领导的重视程度及职能部门的主观判断有密切关系，随意性较大。对不同家庭的情况也没执行多元化的弹性标准，难以有效保障不同家庭的基本生活。
图2－4 2007年珠海市城镇低保标准、补差额和广东省其他城市对比图
四、分层梯度、分类施保制度需要全面实施
在低保制度实践中，低保家庭享受的低保金主要参照两个标准差额发放：一是当地政府公布的保障标准，二是低保家庭人均收入。这样做显然忽略了家庭人口类型和人口规模对于家庭消费的影响。在社会保障的工作实际中，国际上包括我国的香港地区通行的做法是针对不同家庭，采用不同的标准，给以差别化救助或者称为分类施保。差别化施救能够考虑到家庭的规模和结构，使救助更为公平合理；差别化施救考虑到家庭的特殊困难和需要，更能体现以人为本、为民解困的公共服务精神。
珠海市在2006年对农村“五保”对象、城市“三无”人员等进行提高标准10％的补助，2008年提高标准20％执行。但总体上来讲，目前珠海的低保救助有平均主义色彩，造成在事实上有些不公平；而对于一些有重病者、重残者，有老年人或未成年人的家庭而言，又无法满足其实际需要。
五、低保家庭的动态价格补贴机制亟需建立
物价持续上涨，尤其与居民生活密切相关的食品类价格的上涨，在一定程度上加重了低收入家庭的生活负担。珠海市统计局数字显示：2007年，珠海食品价格全年累计上涨10.3%,成为全年物价上涨的领头羊，仅食品价格的上涨, 就使低收入家庭人均多支出347.61元，低收入家庭人均食品消费比上年增长28.8%，食品消费占消费支出的比重（即恩格尔系数）达44.6%，比上年提高了3.2个百分点，比全市平均水平高11个百分点。
珠海自1997年实施低保制度以来，虽然已经四次调整了低保标准，并且针对2007年下半年以来物价上涨，尤其是食品、燃气等生活必需品价格上涨的情况，及时对困难群众发放价格补贴。但是低保标准的调整与物价上涨比较，总是被动的、滞后的，需要有一个特别的应急机制，在CPI迅速走高时需要即时给低保人员以现金或实物补贴。
六、“户籍所在地原则”衍生的问题需进一步研究解决
在“1999城市低保条例”中第二条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。该规定实际上表明低保制度是“户籍地原则”，由此也衍生了一些社会问题。
（一）对非户籍人口的最低生活保障需提上日程。进城农民和城市间流动的城镇职工没有就业地户口，把这些人及其共同生活的家庭成员可以统称为非户籍人员，珠海2007年末全市常住人口145.44万人，户籍人口95.69万人，非户籍人口49.75万人。按照户籍地原则，把珠海约50万的非户籍人口挡在最低生活保障网之外。另一方面，非户籍职工在居住地就业，对居住地的经济发展做出了贡献，对他们的贫困要求其户籍所在地的政府负责是不公平的；实际上很多地方政府规定，对长期不在本地居住的人员不予救济，从而形成非户籍人口的救济真空，这显然不利于社会的稳定，也不利于社会公平的现实，需要对社会救济制度及其相关制度进行进一步的改革和创新。
（二）人户分离情况难以掌握。现行低保制度规定，低保待遇的审批和资金发放都是由申请人户籍所在地负责，但是很多申请人特别是珠海海岛居民和新买房入户的居民，居住地和户籍所在地不一致，户籍所在地的审批部门对这些人员的家庭收入、生活状况和就业状况等一系列信息难以掌握，是否给以低保待遇不好把握。
（三）影响地方公共政策的制定。为减轻对地方财政在社会保障支出方面的压力，珠海在公共政策制定方面，一是限制户籍人口的过快增长，2008年上半年，珠海先后取消了购房入户政策和本科、中级职称以上人员就业前入户政策，提高户籍进入门槛，该政策对珠海房地产业的发展和对珠海城市的人才吸引力的综合影响尚需拭目以待。二是对新入户人口的社会保障政策予以差别对待，2008年1月实施的珠海居民医疗保险制度规定，入珠海市户籍的非就业人口需五年方可办理居民医疗保险。三是对非户籍人口的社会保障项目设以特殊条件，如非户籍家庭的子女在公办学校入学的，前提是父母需在珠海工作五年以上并且连续五年购买社会保险。
七、对相对贫困的“低保边缘户”的救助尚未制度性开展
根据世界银行编写的《贫困与对策》一书，“贫困可以从相对或绝对意义上来衡量。……相对贫困线随着平均收入的不同而不同。……绝对贫困线是基于最低消费标准，基于必需的人体热量吸收的食品。”按照国家统计局的研究报告，“绝对贫困者是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他收入不能维持其基本的生存需要，生活不得温饱，劳动力再生产难于维持，这样的个人（或家庭）称之为贫困人口（或家庭）。……相对贫困是指相比较而言的贫困，即生活水平最低的那一部人（如占总人口的5%）为处于相对贫困的人口，有的机构和组织，曾将收入只及（或少于）总体收入的1/3的社会成员视为相对贫困人口。”
珠海的社会救助贫困评估缺乏梯状的等级贫困评估体系。实际工作中，通常以低保身份作为是否贫困的一个界定标准。如果把家庭收入低于低保标准列为“绝对贫困”的范围，高于低保标准的困难群众家庭就属于“相对贫困”的范围，俗称“低保边缘户”。低保边缘户要想获得专项配套社会救助，其门槛不仅要比低保家庭的门槛更高，而且获得救助的额度可能会更少，甚至有的专项救助只对低保家庭开放，“低保边缘户”免进。如珠海的助学政策规定，低保家庭的子女进入全日制本科、专科院校，将分别获得8000元、6000元的资助，而非低保家庭包括“相对贫困”家庭的子女则无法获得资助。这既不利于有劳动能力的低保人员主动就业，也加重了低保制度自身的负担，还容易让社会救助工作误入歧途，产生新的社会不公平。
根据2007年的珠海市统计年报，珠海城镇居民收支增幅继续保持上涨趋势，人民生活总体水平不断提高，但从不同收入水平的家庭横向对比看，高低收入户收入差距仍然拉大，物价的上涨对居民生活有一定影响，尤其对低收入家庭影响较大，低收入家庭收不抵支，最低收入家庭收支倒挂现象加剧。调查表明，2007年，占20%的低收入家庭的人均可支配收入为7281.28元，而人均消费支出为8339.61元，支出高出收入1058.33元，支出增长率比收入增长率高出4.3个百分点。虽然收入增长有所加快，但增长速度仍赶不上消费的增长，如从10%的最低收入家庭来看，其支出更是高出收入达1938.57元，即收不抵支，靠“吃老本”或借款维持生活，最低收入家庭的提取银行存款亦增长36.7%。部分低收入家庭，应该说是属于“相对贫困”，或者是“低保边缘户”，如果得不到相关政策扶助，将会成为新的低保群体。
八、低保制度的政策法规体系需进一步健全
以低保制度为核心的社会救济是政府承担的一项重要的公共服务职能，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会救济的基本法律。但是，我国自二十世纪九十年代以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会救济关系的基本法律。现有的社会救济法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。在国家层面上，只有1999年作为国务院规章的“城市低保条例”和2007年作为国务院规范性文件的“农村低保通知”。
在珠海，我们主要依据的省级地方性法规是《广东省社会救济条例》和省级政府规章《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》，以及珠海市的政府和职能部门的规范性文件。社会救济的立法层次不高、不健全导致社会救济的实际工作在许多方面，只能靠行政手段推行。低保制度的法律实施机制较为薄弱，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。
九、管理体系不健全，低保工作机构和人员需要加强
低保制度是以家庭调查为前提的选择性救助制度，需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。这种制度的实施成本是很高的。以香港负责综合社会保障援助（即“低保制度”）为例，2007年，该署有公务员约6000人，部门开支31亿港元，占全署总支出的9％。然而，在当前的“压力型体制”下，很多制度的出台并没有经过充分的“成本一效益”分析，这是导致一些制度最终难以落实甚至流于形式的重要原因。低保制度也不例外，它在出台之初，几乎是以“无成本”为假设前提的。低保制度在全国普遍建立之时，恰逢“小政府、大社会”的政府机构改革之时，增职能而不增编制是当时通用做法。在“1999城市低保条例”，甚至“2007农村低保通知”中都没有明确规定要为制度的实施增设专门人员和专门经费，从上到下的民政部门主要依托原有的社会救济机构开展工作。
从珠海的实践看，在城乡低保制度的实施过程中，政府利用了遍布在城乡的 “横向到边，纵向到底”的289个（2007年数字）城区社区居委会和农村村民委员会，动员自治组织的人员从事调查审核工作。在城乡社区中，村（居）委员会与居民守望相助，朝夕相处，对于他们而言，掌握制度实施的必要信息非常有利。但是因为村（居）委员会是自治组织，承担了本来应该由基层政府负责的低保工作，既增加自身负担，也与自治组织的性质和发展方向不符，间接地导致基层政府的“懒政”；同时难以杜绝“优亲厚友”现象，导致制度执行的不公平。
十、低保制度的实施价值评价存在悖论：“养懒汉”还是“苛责穷人”
传统的社会救助制度最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，即传统的社会救济对象，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统给以帮助，这在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当低保保障的范围扩大到有劳动能力但没有就业的人，并且他们也和孤老残幼人员一样获准享受同样待遇时，对低保制度的评价就见仁见智。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感。从珠海的实践看，在14，000左右的低保对象中，实际上70%左右是有劳动能力的，其中分为在职职工、未就业人员和灵活就业人员。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛。
在社会舆论中，尤其是在新闻媒体上，另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序问题提出指责，如对公示制度、公益劳动制度、严格的家庭经济调查和追踪调查进行批评，对珠海设定的不能纳入低保的条件议论纷纷，造成了对低保制度的负面影响。2005年部分媒体对珠海低保制度的报道和评价，让从事低保工作的政府工作人员颇感压力。珠海低保制度调查中，关于低保申请条件是否公平、客观的问题，有10%的表示申请条件过于苛刻。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度制定者和执行者进退维谷，无所适从。
第三章 完善珠海最低生活保障制度的政策建议
当前，珠海的发展目标定位为建设“生态文明新特区和科学发展示范市”，需要进一步加强以民生为重点的社会建设。低保制度是民生建设特别是社会保障体系建设的重要组成部分，其基础作用勿庸置疑。根据公共管理和公共政策分析的相关理论，结合对珠海低保制度的发展历程和目前现状的分析，尤其是珠海现行低保制度存在的问题和难点，我们需要遵循基本原则，消除观念误区，据此，笔者有针对性地提出具有前瞻性和可操作性的政策建议，以进一步健全和完善这项制度。
第一节 遵循基本原则，明确发展方向
一、政府负担为主，社会参与为辅
我国宪法第 45 条第 1 款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是宪法对公民物质帮助权的规定。与社会保险等社会保障政策不同，低保救助体现了权利义务的单向性特征。符合低保条件的社会成员，就有权利申请得到救助；而提供救助则成为国家和社会的法定义务。“1999城市低保条例”的实施真正将这种宪定权利落实为一种法定权利，被誉为城市居民的 “最后一道安全网”。到2007年，这道安全网已经覆盖到农村范围。在市场经济条件下，政府要转变职能，做好社会管理和公共服务，其重要的职能之一就是用社会政策来维护社会公平。因此，实行最低生活保障制度是政府义不容辞的社会责任。企业和社区以及各种社会组织的救助行动，只能作为辅助和必要补充，而不能代替政府的主导作用。
二、公平效率并重，更需注重公平
“市场并不必然能带来公平的收入分配，市场经济可能会产生令人难以接受的收入水平和消费水平的巨大差异。”我们既然无法按市场效率生产出馅饼之后又完全平等地分享，因而缩小贫富差距和消除贫困就需要各级政府有所作为。2007年，珠海的人均GDP达到61017元，居广东省第三位。珠海在提高经济效率的同时，比较好地兼顾“公平”问题，并将它和“效率”有机地统一起来。但是，珠海的城乡居民的收入分配差距仍然很大。在推进劳动自救，提高全社会生产效率前提下，最低生活保障制度所起的作用应该就是实现“保底”和社会承诺，从而体现社会公平。
三、全体市民适用，依法依规救助
在最低生活保障制度面前，全体公民应是一律平等的，它只问公民现时的生活水准是否已经跌落到最低生活保障标准之下，而不问其是什么原因。所以，它所起的“保底”作用应该是普遍适用的。一个家庭经过调查被认定的确生活水准已经低于最低生活保障线，它就应该依法得到政府或社会的经济援助。作为一项全体公民适用的公共政策，我们必须按照国家和省的政策法规依法行政。珠海要建设科学发展示范市，要充分利用国家授予的较大市立法权和经济特区立法权，推动珠海低保制度法制化、规范化发展。
四、社会保障健全，制度衔接配套
党的十七大报告指出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。和养老保险、医疗保险一样，低保制度在保障对象的覆盖范围上具有全民性，在保障内容上具有不可或缺性，同时具有维护社会稳定、保障市场经济健康发展的重要作用。为了实现这一目标，现代社会保障制度被设计成复合结构，而非单一结构。从理论上说，整个社会保障制度是由三个层次组成的：社会福利、社会保险和社会救助，从另一方面来说，社会救助和社会福利、社会保险又是密切相关的，必须健全社会保障体系，使各项制度相辅相成，衔接配套。
五、满足最低需求，促进自力更生
低保制度是为保证公民的生存权而建立的一项社会保障制度，尽管我国各地的低保标准不一，但低保救济满足最低生活需求的目标是一致的。尤其就当前中国的国情而言，最低生活保障制度的目标必须是也只能是着眼于“保底”，不能太低，低了无济于事；也不能太高，高了政府承受不起。低保制度要面对的是现实存在的贫困现象，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够维持基本生活。从长远看，应该采取积极的救助政策，促进有就业能力的低保人员就业是最基本、最有效的保障。同时，还需通过教育救助，提高低保家庭子女的教育水平，防止贫困遗传，对低保家庭解困更有根本意义。
第二节 深入研究思考，消除观念误区
一、关于“应保尽保”
有专家学者对低保制度是否实现目标提出了质疑。首先，应该指出，“应保尽保”的说法是不严谨的，并非低保或社会救助制度的初衷。低保或社会救助制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们享受低保待遇的“按图索骥”的制度。低保或社会救助制度用法律的形式规定了公民的权利，在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助。但公民是否需要救助，则必须由他们自己决定，所以这项制度的行政程序的第一步必须是“个人申请”。究其原委，是因为低保或社会救助实际上暗含一个先决条件，就是想要得到政府的救助，首先必须得承认自己是“穷人”或“能力不行”。在市场经济环境下，一个人如果被贴上这样的“社会标签”，就有可能被边缘化。因此，一部分有劳动能力，虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人，会选择对这项制度的“不利用”，尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人。可以说，政府有让穷人吃饱的责任，穷人有选择饥饿而死的权利。所以，“应保尽保”应定义为：符合低保救济条件的申请人，都按低保标准得到了全额或者差额救济。
二、关于低保制度“养懒人”
我们常听到低保制度“养懒人”的说法。假设珠海香洲区有一个单亲的三口之家，母亲带着两个孩子，如果按珠海市香洲区低保标准全额享受的话，，每月可得990（330×3）元，如果母亲参加工作的话，可能只有1000左右的收入，并且家庭失去低保资格享受不到医疗、住房、教育等救助措施。最后，这个妇女选择了失业，领取低保金。这种选择失业而吃低保的现象当然不是低保制度设计的初衷，但是如果孩子能够得到更好的照顾，以后为家庭和社会做出贡献，未尝不是对低保制度支出的补偿。在现代社会中，人们陷入贫困的原因多是社会性的、体制性的，而不都是个人的，因此，社会以及作为社会管理者的政府有责任帮助困难群体；在当代激烈的社会竞争中，每一个人都有可能遭遇失败，所以每一个公民实际上都是潜在的社会救助对象。而且，目前的低保救济还只能保障低保家庭的最低生活，低保人员还有承担积极就业、参加公益劳动等义务，生活标准只能是维持温饱，不宜简单地归结为制度“养懒人”。
三、关于“低保对象增加社会负担”
我国虽有扶贫助困的传统，但也不乏对贫困者的鄙视和排斥，历史上总是把对贫困者的救助视为一种恩赐、施舍与怜悯。社会保障本质上就是对人的基本生存权的一种救济与保障，它从一开始就是应属人权的基本内容。人作为一个个体，他是一个社会的人，社会完全有责任对他的基本生存权作一个保障，这是现代社会文明的一个基本要求，更是构建社会主义和谐社会的基础。一个负责任的政府必须承担起对弱势群体的责任，并使之成为制定社会政策的价值基础。低保制度的实施，使社会救助制度上升到法律规范的层面，使对贫困者的帮助从道义转变为权利。申请低保救助是公民的权利，是政府的责任，而不是政府对穷人的怜悯和施舍，即救助者和受助者的地位是应该完全平等的。
四、关于“公开能够促进公正”
“1999城市低保条例”第九条规定，申请享受低保待遇者，要以适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。这项制度借助了社会的力量，打击了低保申请中的欺骗行为。但是，公布资料给申请人带来的社会和心理压力难以估量。人是有尊严的，生活在社会最底层的困难群众也不例外。我们应该从维护救助者的尊严着想，充分理解公开资料对这些群众的困扰，可以考虑审慎控制公开的范围，既打击骗保行为，使真正有需要的人享受到低保政策的福利，又保护当事人的隐私权。与此同时，应着手研究如何通过社区参与来提高这个特殊群体的社会融合，增强他们的自主、自立意识。
五、关于“经济发展能够自动促进公平”
著名经济学家西蒙·库兹涅茨研究表明，随着人均GDP水平的上升，人均收入的差距存在先上升后下降的趋势，即所谓的“倒U形曲线”。这就意味着经济发展能够自动促进社会公平。但是在中国，收入差距在相当长的时期内还将持续上升。2007年基尼系数已达到0.55。随着收入分配差距的日益拉大，社会公平和社会稳定将面临严重挑战，存在陷入“拉美增长陷阱”的可能性——即高度的收入分配不公导致社会冲突和资源配置恶化，使增长停滞，因而失去了收入差距越高而最高点趋向收敛的条件。因此，政府不能被动地等待市场规律这只“看不见的手”去自动调节，而应该充分发挥政府在分配领域的调节作用，促进社会公平，防止收入分配差距的进一步拉大和贫富差距的进一步扩大。
第三节 建立家庭资产调查制度，完善家庭收入核算体系
一、明确家庭经济状况调查的基本要求
低保救助的基本要点可以简要用等式“低保标准－贫困评估结果＝低保金救助额”来表达。在低保标准确立之后，通过家庭经济状况评估而确定的贫困评估结果就决定了低保救助的力度和实际救助的效果。家庭经济状况评估是社会救助工作的基础环节和核心。现行的低保制度中的家庭经济状况评估主要以动态的家庭收入为评估结果，而忽视了相对静态的家庭资产调查部分，必须采取相应措施来弥补制度缺陷。
二、建立家庭资产调查制度
要完善制度基础，以法律的形式规定包括低保信息在内的个人信用体系的内容、形式，以及政府和个人相应的权利和义务；要从法律的角度确定政府职能部门查询个人信息的权力，并对信息的使用作出严格的规定。对于珠海来说，首先要确定家庭资产范围，可参照香港综援制度的经验，家庭资产可以考虑包括物业、现金、银行存款、股票、国债及其他可以变换为现金的资产和财物，然后根据家庭状况的不同（例如单身人士个案、家庭成员中有健全成人的个案、家庭成员中没有健全成人的个案等）而规定不同的家庭资产限额；其次要发挥政府的统筹作用，加强与金融、房产、车辆登记、劳动和社会保障等部门的协调，建立信息沟通共享机制，给予职能部门特别授权，使民政部门在需要时可以对低保家庭的资产状况进行核查，防止出现“股票大户吃低保，住别墅领低保”等极端现象，提高低保资金的使用效率。
三、合理计算家庭收入
一是要合理界定家庭收入的计算范围，区分工资性收入、财产性收入和其他收入，适当扩大不计入家庭收入的范围和设立收入豁免金额；二是要加强劳动部门的就业信息前置审查制度，及时掌握就业和收入信息，知晓社会保险等相关信息；三是针对隐性就业和隐性收入可能客观存在而政府尚未探索出核算隐性收入的有效办法的情况，合理利用低保公示制度，在尽可能保护低保申请人员隐私的前提下，严格按照规范在社区显要位置设立低保政策和低保对象公示栏，加强对投诉电话和信访的反馈，同时保证公示内容的质量，及时更新，反映保障对象和标准的动态变化情况。
四、取消“视同收入”的计算方法
所谓“视同收入”的办法，也就是把应得收入计算为实际收入。例如，处在劳动年龄段的有劳动能力的人，被视同能够拿到当地的最低工资，而无论其是否就业以及实际收入情况；失业人员被视同能够拿到相应的失业保险金或基本生活费，而无论其是否确实拿到；离退休人员被视同能够拿到基本养老金，也不论实际情况。要以低保对象的“实际”到手的收入为准，而不以“应该”得到的收入为准。
五、建立低保申请协议申报制度
“1999城市低保条例”规定，对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的居民，要给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额l倍以上3倍以下的罚款。对从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员的失职行为，要给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在珠海市，要建立完善申请低保家庭资产和收入申报协议制度，在申请低保救济的时候，以申请人名义签署；在家庭经济状况发生变化时，要向申请部门如实报告以便变更低保待遇。这种协议在双方签字的情况下，具有制度和道德的双重约束，更能体现权利与义务对等，也更加具有权威性，在低保户没有尽到相关义务而被减发或停发低保金时也就不会产生争议，同时也成为追回低保金或罚款时的依据。还可考虑建立诚信积分，让不符合条件却通过各种手段享受了低保的人员承担风险，以后再申请低保要与诚信积分挂钩。
第四节 科学确定低保标准，建立价格补贴机制
一、基本规定
最低生活保障标准是国家为救济社会成员中收入难以维持基本生活需求的居民而制定的一种社会救济标准，其制定应参考当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定，同时要考虑各地社会发展状况和物价水平等因素进行适时调整。目前各地方，例如浙江、江苏等省制定的低保标准的依据主要包括：维持居民的最低生活需求所需要的物品的种类和数量；生活必需品所需要费用；市场综合物价指数，尤其是生活必需品的价格指数；居民的平均收入和消费水平；经济发展状况和财政收入状况；其它社会保障标准。城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定，经本地民政部门会同财政、统计、物价等部门制定后，直辖市、设区的市报本级人民政府批准并公布执行，县（县级市）报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市居民最低生活保障标准原则上“只升不降”，并在需要提高时重新核定。由于低保救济是最后的保障，所以，一般来讲，要求先落实其他的社会保障措施，再落实低保制度。而且，低保制度的保障标准也要与其他制度的保障标准，如最低工资标准、失业保障金标准等相衔接，只能是最低的标准。
二、科学制定低保标准
理论上讲，低保标准测定方法主要有比例法、恩格尔系数法、基本需求法等。马敏娜、车延杰对这几种城镇居民贫困线的测算方法进行了量化的对比分析。我国各地在实际工作中的低保标准的制定实践中，主要是采用部门协商和参照制定型，甚或是领导的决心和主观判断。由于珠海实行的是城乡一体的低保制度，低保标准的制定既要考虑城乡差别，又要兼顾城乡统筹。参照各地的实践经验，根据国家和省的相关规定，从低保制度保障困难群体的基本需求的原则出发，笔者认为珠海应该改变低保标准制定主要采用部门协商和会议决定的方法，建议采用基本需求法来确定城区基期低保标准，并采用恩格尔系数法进行验证。基本需求法，即把满足人们最基本的商品和劳务需要所需要的支出加起来，所得之和即为低保标准；恩格尔系数法，即低保标准＝适量的饮食费用÷贫困家庭恩格尔系数，或者称为贫困家庭恩格尔系数所对应的收入水平。根据城乡居民的实际支出差别，农村地区的低保标准按照城区居民的低保标准的一定比例确定。
三、标准动态调整
珠海自1997年建立低保制度以来，已经四次调整了低保标准，但尚未制度化。（见图3－1）建立健全与经济发展和物价上涨水平相适应的正常增长机制，在应保尽保的前提下，适时调整城乡居民最低生活保障标准变得日益必要。动态调整的因素与低保标准的确定方法息息相关，不论恩格尔系数法、基本需求法还是比例法都包含有动态调整的因素，关键是要定期更新。从实际工作来看，调整期限以一年为宜，考虑到统计数字公布和低保操作的时间要求，宜在每年下半年（即以当年7月1日到次年的6月30日为实施期间）调整更实际。
图3－1 珠海市低保标准与最低工资、失业保险金历年曲线图
笔者建议，在基期低保标准确定的前提下，可以根据比例法（即以当地居民平均收入、最低工资标准等指标的一定比例确定为低保标准）对低保标准进行定期调整。也可采用与年度低收入群体价格指数联动的办法进行动态调整。挂钩联动的最低生活保障标准的计算公式为：挂钩联动低保标准＝现行低保标准×年度低收入群体价格指数。此联动方法关键是要得出低收入群体价格指数，可以根据基本需求法所确定的低收入家庭的所需基本商品和服务需求，结合市场价格变动情况计算得出。
四、建立即时价格补贴机制
鉴于低保标准调整的滞后性，笔者建议建立即时价格补贴机制。在低收入群体价格指数达到一定指标时，即时启动应急机制。这样，可以先不调整低保标准，而是给予专项补贴来应急。有时，物价上涨是临时性的，过了一段时间会回落，这就可以在到了规定的低保标准调整时间时将专项补贴消化掉；反之，则须考虑将专项补贴另外加进低保标准之中。启动困难群体即时价格补贴所需资金列入同级财政预算。发放一次性价格补贴所需资金，从各级财政价格调节基金账户中列支；没有建立价格调节基金或价格调节基金不足的，应该由各级政府列入财政预算。
第五节 完善分层分类救助制度
一、基本建议
不同的家庭规模和人口构成情况，其基本生活需求也存在着差别，需要执行多元化的保障标准。对于珠海来说，笔者建议必须实行分层分类救助制度，即针对各类社会困难群众（包括相对贫困的“低保边缘群体”和外来工）家庭状况和致贫原因，细分其困难程度和救助需求,在分层、分类的基础上,给予困难群众最低生活保障或其他专项救助的制度。这既是深化最低生活保障制度的重要措施，也是完善社会救助体系的重要内容。要坚持应保尽保、公平公正、区别对待、因地制宜的原则，整合各类社会救助资源，发挥好最低生活保障以及养老、医疗、教育、住房等专项救助的功能和作用，进一步提高社会救助水平。
二、根据家庭规模不同，实行分层救助
据民政部社会福利和社会进步研究所的调查测算，假定1人户所需保障金额为1，那么2人户和3人户人均只需0.80—0.85，4人及以上户为0.75－0.8。实际上，在我国低保制度的实践中，各地的贫困线虽有所不同，但均没有考虑家庭的结构性效应，各地普遍的做法是执行统一的固定标准，贫困家庭的救助额随人口的增加而简单增长，很少地区能够考虑家庭规模的影响。迄今为止，只有东部沿海的少数城市，例如福州、厦门、杭州等地，考虑了家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。珠海应该根据不同的家庭规模设定不同的救济标准，以体现救助资金的公平、有效率地运用。
三、根据低保家庭、低保边缘群体不同状况，合理确定救助层次
实行分层救助，变“救与不救”为“救多救少”，实行分梯度救助，困难群体的政府救助从“悬崖”到“斜坡”。在确定最低生活保障标准的基础上，分别确定各层次的救助标准。家庭收入在最低生活保障标准以下的，享受最低生活保障及相应的各项社会救助政策；收入在最低生活保障标准以上的本市困难家庭，按一定的比例划分若干救助层次，例如按低保标准的120％、150％确定低保边缘家庭，实行不同的标准，给予相应的专项救助（救济、帮扶）。各种专项救助的条件也不必要一定参照低保标准，救助层次和标准则根据经济社会发展水平和相应群体的需要确定。
四、根据家庭人口构成和致贫原因，实行分类救助
乌鲁木齐等地在考虑家庭人口构成、致贫原因时制定了相应的分类救助政策。针对珠海的实际情况，建议根据困难群众家庭人口结构和致贫的不同原因、不同程度，可以把贫困家庭分为A 类贫困家庭、B 类贫困家庭、C 类贫困家庭。A 类贫困家庭指“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人，但法定扶养义务人无扶养能力）对象、“五保”(保吃、保穿、保医、保住、保葬-孤儿为保教)对象、低保家庭成员中有丧失劳动能力的残疾人和患重大疾病的家庭； B 类贫困家庭指低保家庭成员中有长期病患者、有劳动能力的残疾人和子女读书负担重的家庭； C 类贫困家庭指除以上家庭外，低保家庭成员均健康且有 1 个以上有劳动能力的家庭。对于不同类型的家庭、不同的低保对象采取不同的保障办法，使低保制度更加公平和合理。
第六节 促进低保救济制度和就业衔接
一、建立“就业双向承诺书”制度
学者贺立平认为：“从社会发展的角度看，自助是贫困主体的自我能力发展、克服贫困文化障碍而自强不息的过程。”“自助是贫困主体自我能力发展的过程，也是真正消灭贫困的内在的持久的动力。”让低保对象能够积极就业，就是充分发挥贫困主体自助能力的过程。在这个方面，可以参照香港的综援制度中的“自力更生计划”。结合分类救助的原则，对在劳动年龄内并且有劳动能力的申请人，在其向镇、街道申请低保时，要签订“就业双向承诺书”，政府和个人各自承担积极救助和积极求职的义务。政府职能部门要提供职业指导、就业培训和就业推荐，对就业能力非常困难的低保人员，实施公益性岗位托底政策；个人要建立自主就业意识，有责任积极寻找就业机会，按规定参加就业培训和介绍就业，并参加社区公益劳动。
二、落实积极的就业扶持政策
要对用工单位、培训机构和低保人员采取政策性激励措施，一是发放工资性补助，对企业招收“4050”的低保人员，签订半年以上劳动合同，工资标准不低于珠海市最低工资标准的，除发放社会保险补贴外，再给予用人单位每人每月一定金额的工资性补助，以充分调动单位雇用低保失业人员的积极性；二是对再就业培训机构培训低保失业人员并成功介绍就业的，除支付培训费外，还按人数发给培训机构一定的就业奖励金；三是实施鼓励低保人员自谋职业、自主创业的小额贷款及贴息政策、税收减免政策和自谋职业社保补贴政策。
三、强化失业保险金的就业保障功能
1986年，珠海市开始在企业建立失业保险制度，2000年9月扩大到事业单位。2007年失业保险金标准是，领取期限是6到24个月。失业保险在政策取向上，应从以生活保障为主转为以就业保障为主，重点做好失业人员的职业培训和再就业工作；失业保险金应该定位为求职和培训期间的生活补贴；整合失业保险和低保救济的功能，克服功能趋同，实行功能互补、错位。否则，有了比较健全的低保救助制度，失业保险可能会认为是可有可无的制度。
四、整合就业保障机构和低保救济机构
珠海市在镇和街道一级设立了劳动保障所，负责促进就业和开展社会保障工作，而低保工作则由社会事务办承担，大多无专人负责。为改变信息沟通不畅的现状，优化行政资源，防止部门之间的推诿扯皮和内耗，建议在镇和街道一级，结合目前正在开展的大部制改革，将低保救助、失业保险、劳动就业和保障等社会保障工作统一由劳动保障所承担。
五、建立“收入豁免”制度，实施“救助渐退”政策
参照香港等地做法，建立“收入豁免”制度。可以在评估低保家庭的收入时，将一定数额的工作收入不计入，即不在低保救助金中扣减，目的是鼓励低保人员就业和继续工作。获得豁免的低保人员需领取低保达到一定期限，并且在过去若干年内没有获得收入豁免。在操作上，有全数豁免新工作的第一个月的收入和之后每月豁免一定数额的收入两种情形。也可参照北京、上海等地做法，实施“救助渐退”政策，针对低保人员就业初期（试用期）经常出现的收入不稳定状况，可以规定低保人员就业后，其家庭人均收入高于低保标准的，采取按原低保金额逐月减少的办法，继续保留一定期限、一定数额的低保待遇，以体现支持和照顾。
第七节 建立和完善低保制度社会支持系统
一、健全低保制度的政策法规支持体系，为依法行政提供制度保证
一是在国家层面要尽快出台《社会救济法》等基本法律，代替现在执行的行政法规和规范性文件，使低保制度这样一项重要的关系民生的社会政策能够成为一项基本国策；在地方层面，要进一步结合各地的贫困群体的现状和社会经济发展状况，制定和实施有关低保制度的地方性政策法规，使基层的政策执行者有章可循。二是健全社会保障政策法规体系，增强其内部的功能整合。低保制度作为大的社保制度的一个组成部分，不能在解决城乡贫困的工作中单打独斗，其负担的大小取决于其他保障项目功能的发挥，因此完善养老保险制度，落实最低工资标准，扩大失业保险的覆盖面，协调最低工资、失业保险金和最低生活保障标准之间的比例关系，能够有效减轻最低生活保障的负担。
二、建立和完善财政支持体系，确保低保救助资金全额到位
实施低保制度，关键是低保资金要有保证。由于低保制度实行属地管理，因而财政负担也主要在地级市以下。在广东省，省级财政在低保资金上对东西两翼、粤北欠发达地区和珠江三角洲的恩平市给以补贴，分别按城市、农村由省级负担40％和60％。珠海市的低保经费则由自身解决（2008年，中央财政第一次给予珠海低保资金补贴46万元），自2003 年以来，珠海每年低保金支出保持在2000万左右，市、区的承担比例由3：7、4：6到5：5，总的趋势是市级转移支付的力度逐步加大。目前，一是要明确政府职责，确保低保经费列入各级财政预算，实行专户管理，保证资金运行安全；二是要根据各区的社会经济发展不同情况合理界定承担比例，细分区、镇承担比例，村和社区则不需承担；三是要做好低保经费的衔接，由于区级政府财政部门是低保金的发放部门，要在市级低保金到位前先行垫付，避免出现发放断档，保证按月足额发放；四是结合低保标准的定期调整，可以考虑以上年7月到当年6月为低保的财政年度。
三、建立健全有效的低保工作机构，保证工作人员和经费
目前，珠海市及以下的低保机构和人员很不健全，工作经费也需进一步落实。在珠海市，除了可以考虑将镇街一级的劳动保障机构整合，增加低保救助职能外，还可以参照上海等地的做法，在镇、街一级设社会救助事务所，负责辖区内的低保救助和其他救助工作，根据各镇、街低保人数配备工作人员和相应的工作经费。要改变困难群体向村委会、居委会低保申请的做法，要明确政府公共服务职责，申请审核职能在镇、街道进行，审批手续区级民政部门完成。村委会、居委会的作用是协助调查和做必要的联系工作，政府按照费随事转的原则向自治组织提供一定的工作经费，从而恢复自治组织的本来角色。
四、建立健全社会参与系统，动员社会力量帮扶低保对象
调动社会力量帮扶低保对象不仅可以解决政府资源的不足，从而可以对低保对象提供更多和更好的帮助，更重要的是，通过这样的活动可以唤起全社会的爱心，营造一个和谐的社会，值得大力倡导。近年以来，珠海市非常注重调动社会的力量帮扶低保对象：如开展为低保对象提供就业岗位活动；为低保家庭子女筹集上大学的学费；为低保困难家庭解决高额医疗费等。在珠海，要建立健全社会参与低保帮扶的渠道和平台。一是要在现有的慈善总会、红十字会的基础上，大力发展公益性社会组织，通过社会捐赠建立救助基金来作为低保制度的补充，尤其是鼓励社会组织在政府公共制度外发挥拾缺补遗的独特作用。二是充分利用社区这个平台，通过政策倡导和鼓励民间组织及志愿者队伍积极引入资源，为有就业能力的低保人员提供低成本的物资、信息、培训等服务，开发社区就业岗位，提高低保救助效率；三是引导受助低保对象积极参与社区活动，尤其是公益性劳动，促进他们自我组织、自我管理、自我服务，避免他们长期闲散在家给身心带来的负面影响，避免低保对象因自我封闭导致被社会“边缘化”。
五、完善低保制度的社会监督机制，保证依法依规进行
自2005年以来，珠海市的地方立法机构和政府审计部门对低保工作，尤其市低保资金的使用、管理等方面进行了专项的监查和审计。要使低保制度这项民生工作顺利进行，必须进一步完善低保制度的社会监督体系。一是加强专门机关依职责进行的法定监督，使这种监督规范化，并且由事后监督延伸到事前和事中监督；二是建立有关低保的投诉和行政复议制度，制定完善相关的行政法规和操作性规范，给困难群体一个清晰的行政救济渠道，在申请者对行政复议的结果仍不满意的时候，他们还可以提起行政诉讼；三是探索建立非政府的低保制度监督委员会，由群众团体、民间组织、新闻媒体的人士、低保对象等组成，委员会可以独立或受政府部门委托开展低保制度的单项或综合评估，提出改进意见和对策建议，监督政府推进完善低保制度。
第八节 加强低保规范化建设，提高低保工作管理水平
一、建立低保对象信息库，提高信息化管理水平
要加快开发和推广使用低保工作专用软件，提高低保管理效率。珠海市目前需要在低保普查的基础上，将低保对象的资料一个不漏地全部输入电脑，内容包括家庭基本情况、家庭经济收入、家庭资产情况、家庭支出情况、接受救助情况、低保对象最关心和迫切要求解决的问题、家庭成员的基本情况等，建立了一个完整的低保对象信息库，并根据实际的动态施保情况进行及时更新。珠海市各级民政部门，特别是市级民政部门可以随时了解到每一个低保对象的动态资料，消除管理层级中的信息损耗和失真、迟滞等现象，提高工作效率；同时，精确的统计有助于定量分析和动态管理，从而使公共政策更有针对性和可操作性。
二、引入专业社会工作者，提高低保工作职业化、专业化层次
社会工作是一项助人自助的专业和职业。社会工作的发展，意味着有一批拥有现代社会工作理论、方法和技巧的专业人才去做以低保人员为主体的贫困群体的工作，提高低保工作专业化、职业化层次，这对社会稳定所产生的积极作用是不可低估的。同时，发展社会工作，开展社会福利服务，也有利于开辟就业渠道，尤其是对“4050”的低保人员来说，做一个福利服务人员是一个较为适合的工作岗位，珠海市目前开展的社区居家养老项目就是一个很好的助人、自助的社会工作项目。2008年6月，我国进行了第一次全国社会工作者职业资格考试，珠海市由500多人参加，这将为珠海市储备第一批社工师和助理社工师。珠海市要抓住机遇，在社会工作者职业登记制度、岗位设置、薪酬管理等方面有所创新和突破，以满足建立低保制度和其他相配套的社会制度的需求。
三、创新低保救助的内容和方式，提高救助实效
可以参照香港等地的做法，将救助金分类，可分为“基本生活救助金”、 “特别需要救助金”、“酌情发放的救助金”三部分。“基本生活救助金”即是满足生存需求的部分，按照珠海市的情况，救助程度亦即前文所述的低保资金补差额，包括食品、居住和日常杂用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的；“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、交通以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等；“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。在救助方式上，珠海现在采用的是现金救助。国外还常用实物救助来弥补现金救助的不足，如美国就有发放“食品券”的传统。上海在实施低保制度时，也采取了在救助金额之内，分现金救助和实物救助两部分的办法。实物包括粮食和食油等，从市里的粮食储备和商品储备中平价拨出。这对低保户而言十分实惠，能够保障最基本的食品需求不致因物价波动而受影响。在财政方面实际上也可以节约开支。同时，每月或每季分送救助实物还具有宣传上的积极意义。国际及国内的经验，对珠海经济特区完善最低生活保障制度很有借鉴意义
四、建立退出机制，提高低保制度的执行力
低保制度作为是一项保底的社会保障制度，它是长期的，但对于一个个具体的低保家庭或低保对象来说，它是不断变化的，也就是说，今天的低保家庭，明天可能因为孩子参加工作等原因而脱贫。所以，有必要建立一种机制，及时将因情况好转而收入高于低保救济标准的家庭退出低保保障。珠海市要在如下几个方面打造低保推出机制，一是建立家访制度，通过政府购买服务的方式，聘请社会工作者或者自治组织工作人员定期探访每个低保家庭，及时掌握低保家庭收入和人口增减的情况，并对低保家庭提供个性化的帮扶，通过家访制度，结合建立低保信息库，尽量及时和详细地了解低保对象的真实资料，这是建立退出机制的基础；二是严格把握标准，对收入超过标准的低保对象，除根据促进就业而执行的特殊政策外，都要及时办理退出手续；三是加强低保资格的定期审核制度，可以根据低保家庭的不同情况采取不同的审核期限和审核方式。
五、突破低保政策障碍，开展对非户籍人口的社会救助工作
珠海市有接近50多万非户籍人口，他们对珠海的经济发展做出了一定的贡献，对他们的救助要求其户籍所在地的政府负责是不公平的。需要对社会救济制度及其相关制度进行进一步的改革和创新。在不改变珠海现有入户政策的基础上，对于非户籍人口，珠海已实行了外来工基本医疗保险、大病保险、外来工未成年子女大病保险等制度。对于社会救助政策而言，则要在健全社会保险制度的基础上，对来珠海工作有一定年限的非户籍人口提供专项的助学、医疗救助，必要时提供紧急生活援助，使在户籍为基本准入条件的低保制度之外，给予外来工一定的社会救助，以逐步扩大社会救助政策的覆盖面和提高救助资金使用的公平性。
结束语
行笔至此，笔者认为，本文以珠海市这样一个地级市作为样本，对低保制度的制度建设和管理运作进行全方位的研究分析，既借鉴了一些学者的研究成果，又指出现有研究及低保制度本身的局限和不足，提出了对完善城乡统筹的低保制度具有操作性的政策建议，希望通过“抛砖引玉”，可以为从事低保工作的政府部门和工作人员给以切实可行的指引和启迪。同时需要指出的是，鉴于笔者掌握文献资料尤其是一些统计数据的局限，囿于笔者研究能力的不足，文中尚有许多需要深入思考和改进完善之处，如调查低保家庭的经济状况的操作手段及依据问题、低保标准的科学设定及动态调整的数学分析问题、低保管理机构的整合和社会组织的介入等方面。笔者真诚希望阅者能够给以批评指正。
“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。珠海市的低保制度自1997年建立以来，经历了一个从边缘性的社会救济政策到主流的公共服务政策的转变，经历了一个从道义性的帮扶活动到政府的法定职责的转变，经历了一个从单一的低保金救助到综合性的社会救助体系的转变。党的十七大已将低保工作作为社会保障制度的重点组成部分来加以推进。珠海市低保工作的实践也说明，只要我们勤于思考，勇于探索，就能够不断完善低保制度，使低保对象更多地分享经济和社会发展的成果，共创美好的和谐社会。
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作者姓名：赵彦庆
工作单位：珠海市民政局
通信地址：广东省珠海市香洲区柠溪路525号（邮编519000）
电话：（0756）2311388
