一、准确把握社会管理、社会管理体制的内涵、外延

　　改革开放特别是党的十六大以来, 面对新形势新任务, 胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上明确提出了“深入研究社会管理规律”、“加强社会建设和管理, 推进社会管理体制创新”的任务，明确提出了建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局；在党的十六届六中全会上又指出：“加强社会管理, 维护社会稳定, 是构建社会主义和谐社会的必然要求”；在党的十七大上进一步强调, 要“完善社会管理, 维护社会安定团结”；在今年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上又强调，要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局为目标，以“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”为基本任务，加强和创新社会管理。刚刚结束的市委六届十次全会上，为我市的社会管理创新提出了三大类九体系、四个平台建设、六项保障措施的总体思路，为我市今后的社会建设和社会管理指明了方向。

　　弄清社会管理的涵义, 是加强和创新社会管理的重要前提。近年来, 我国理论界对社会管理的概念作了很多有益的探索。社会管理有广义和狭义两种含义。广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务包括政治的、经济的、文化的和社会的事务所实施的管理活动, 与公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理, 一般与政治管理、经济管理相对, 指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理。[1]学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义。

　　狭义上的社会管理是建立在政治、经济、社会三大领域或公共部门、私人部门和第三部门这三大部门的划分基础上的。社会三大部门是现代社会的三个实体性组织, 是构成人类社会的硬件, 文化则是社会构成的软件, 社会三大部门的构成状况及其相互关系为狭义的社会管理提供了一个结构性的总体框架。[2]学者们在上述三分法和狭义社会管理概念的基础上, 对社会管理提出了自己的定义。学者们认为：“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转, 对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”，[3]“社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”，[4]“社会管理, 就是通过制定社会政策和法规, 依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾, 调节收入分配, 保障社会公平，维护社会秩序和社会稳定”, [5]“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段, 对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程, 其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求, 解决社会问题, 提高社会生活质量”，[6]“社会管理是指以维系社会秩序为核心, 通过政府主导、多方参与, 规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险, 为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”，[7]“社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”，[8]等等。

　　我们认为，学者们上述定义并不矛盾，因为它们从不同角度指明了社会管理的主体、手段、对象、方式和目的。社会管理的主体是多元的，不仅包括政府机构，而且还包括各种社会组织乃至企业, 他们在规范、协调、服务等社会管理活动中都可以发挥重要作用。社会管理的手段是多样化的, 既包括政府利用行政手段、法律手段对社会生活的干预, 也包括社会组织和社会成员利用社会团体行为准则和道德约束对社会生活的自我管理或自治自律, 还包括利用市场机制由企业提供公共服务以及企业自觉履行社会责任。社会管理的对象是社会生活的各个领域、各种社会公共事务以及作为社会关系凝结的民间组织, 后者既是社会管理的主体, 又是社会管理的对象。社会管理的主要方式是进行社会性规制和提供公益性或互益性服务, 具体包括规范行为、整合利益和服务社会。规范、协调、服务既是一种活动, 又是一种过程。社会管理根本目的是维护社会秩序, 促进社会和谐，保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

　　社会管理不同于政府行政管理和工商企业管理, 有着自身的特征和规律。首先, 政府行政管理和企业工商管理的主体分别是政府和企业。而社会管理的主体是多元的, 既包括各种社会组织, 也包括政府和企业。其次, 他们的运行逻辑不同。政府系统的运行逻辑是权力的逻辑, 上下级之间命令和服从的层级节制关系支配着政治交往。企业系统遵循的是商业的逻辑, 经济交往原则是等价交换的原则, 利益最大化是经济行为的主要驱动力。社会子系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑, 社会人是处于各种社会共同体中相互依存的个人, 社会生活领域有别于经济生活和政治生活领域。再次, 社会管理是自治自律和他律互律的有机统一。社会成员在自愿结社和自由交往的过程中会逐步形成合作互惠的行为规范和无须外力干预的自发秩序。当社会成员在个人私域能够自律、社会组织在社会共同体内部能够实现自治的时候, 国家的法律法规主要是为社会自治自律提供法律保障而无须介入其内部事务, 自治自律为国家权力的行使划定了边界。只有当个人或社会组织的行为侵害到他人利益或社会普遍利益时, 来自国家的干预才成为必要。最后, 社会管理、政府行政管理和工商企业管理的目的不同。政府行政管理的目的是为了社会整体公共利益最大化, 工商企业管理的目的是为了在成本收益计算后追求企业利润最大化。社会管理的目的是为了最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。

　　社会管理与维护社会稳定的社会治安综合治理不完全相同, 因为维护社会治安是社会管理的重要内容, 但不是全部内容。

　　社会管理与社会建设不完全相同, 因为社会管理是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分。党的十七大报告提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，包括了“着力保障和改善民生、推进社会体制改革、扩大公共服务、完善社会管理”等内容。

　　在探讨了社会管理的含义后, 一些学者探讨了社会管理体制的内涵和外延。“社会管理体制就是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。社会管理体制的内容极为丰富，就目前我国的现实情况而言, 诸如社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制都可列入其范围。”[9]由此可见, 社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排, 其目的在于整合社会资源协同解决社会问题, 规范社会运行维护社会秩序。社会管理体制的制度要素至少包括八个方面, 即社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制、社会工作体制和社会政策决策体制。

　　二、充分认识加强和创新社会管理的必要性及其法治手段的重要作用

　　（一）加强和创新社会管理的必要性

　　新中国建立以后到改革开放之前, 我国实行的是高度集权和计划经济的政治经济体制。这个时期的国家是社会管理的唯一主体、社会服务的唯一提供者, 行政手段是主要的管理手段, 政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征。改革开放以来, 我国社会发生的深刻变化正在导致这种高度一元化的社会管理模式的解体和转型。

　　1、政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变。经过30 多年的改革开放, 政府职能的内容和范围都发生了重大变化, 政府不再全面垄断经济社会资源, 因此也不再无所不管, 无所不包, 政府以经济建设为中心, 有所为有所不为。政府已经从一个“全能政府”转变为“有限政府”，政府所掌握的公共资源是有限的, 因此政府职能的内容和范围也是有限的。政府越来越难以独自承担社会管理的重任。

　　2、社会从单位管理向社会管理转变。我国社会转型的最大变化是出现了一些新经济组织、新社会组织和新社会阶层，社会正经历从身份社会向公民社会、从单位社会向个体社会的历史性转型。各种非政府和非企业的公民组织兴起，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组织组合。以往，我国社会结构的基础细胞是单位，相对于以自由的个人为基础细胞的个体社会来说，就是单位社会。个人都属于指定的单位——在城市是党政机关和企事业单位、社会团体，在农村是公社、生产队。每个单位都是一个功能齐全的小社会，成员的生老病死、吃喝拉撒单位都包办解决。单位外面是别的单位，许多制度和规范都和单位有关，要通过单位具体实施。而现在，越来越多的人脱离了单位，由“单位人”转变为“社会人”，涌现了新的社会事务和社会问题，如行业管理、社会组织管理、社区管理、物业管理和信访问题、房屋拆迁、土地征用、城市地摊、物业纠纷等, 处理这些新的社会事务和解决这些新的社会问题, 都需要有新的思维理念和新的解决办法。

　　3、管理方式从行政管理向行政执法转变。如上所述，政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变。政府一方面要提高为公众服务的质量，一方面要降低服务成本，最有效的办法之一，便是将更多的事务性职能主要是某些公共服务职能交由民间组织或自发组织去实现，充分发挥民间组织的社会服务和管理功能。这样，政府的公共管理方式就从行政管理向行政执法转变，行政执法成为主要管理方式。民间组织是官方政治领域和市场经济领域之外的特定的民间公共领域，它在国家、社会和民众之间起一种纽带作用，使政府管理体系通过与民间组织的信息与能量交流、交换，推进政府管理体系和民主政治的发展。

　　4、社会治安从单一治理向综合治理转变。社会转型时期的一个重要特征是流动人口大增，社会管理呈弱化趋势，社会治安问题表现出突发、隐蔽、复杂等特点，跨地区、高智能犯罪更是加重了对社会的危害，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会的新变化。为此，党中央把综合治理作为解决我国社会治安问题的一个战略方针，维护社会治安持续稳定。

　　5、社会矛盾化解从单一机制向多元机制发展。与社会转型相应的一个特点就是利益诉求和矛盾争议的多元化，因此，化解社会矛盾的方法也呈现多元化。多元的价值就在避免把纠纷的解决简单依靠某一种程序，特别是不要将诉讼的方式单一化、绝对化，而要以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，为当事人提供多种选择的可能性。特别要重视各种社会组织或自发组织在纠纷解决中的作用。

　　6、互联网的影响从虚拟向现实发展。随着技术进步特别是信息社会的快速发展, 我国已有4亿多网民、8亿多手机用户, 虚拟社会与现实社会更紧密地联系在一起。这是社会进步的体现, 但也产生许多新的社会管理问题。现实社会很多违法犯罪以及治安问题, 已经向虚拟社会蔓延, 如网络诈骗、网络色情、网络谣言、网络恐怖事件等; 一些群体性事件,也呈现出网上网下遥相呼应、互相放大的趋势; 尤其是国内外敌对势力利用网络对我分化、西化, 对现实社会安全构成了威胁。如何统筹网上网下两个领域，把虚拟社会与现实社会作为一个整体来管理, 切实改进对虚拟社会的管理, 是社会管理面临的新课题。

　　所有这些社会变化都深刻地动摇了传统社会管理模式的基本支柱, 同时又为社会管理体制的创新提供了良好的机遇。面对新形势新任务, 要求我们加强和创新社会管理，着力解决经济社会发展不协调、不平衡的问题，推动科学发展、促进社会和谐；要求我们妥善解决各种社会问题，协调各种利益关系，保护各类群体特别是弱势群体的正当权益, 促进公平正义；要求我们化解各种社会矛盾, 及时处理各种社会冲突, 应对各种社会风险, 切实增强人民群众的安全感和幸福感。

　　（二）法治手段在加强和创新社会管理中的重要作用

　　中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志在今年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班指出，要顺应经济社会发展的新形势新要求，切实转变社会管理理念，要树立依法管理、综合施策等理念。

　　我们认为，法治是社会有效运行的根本保障。树立依法管理的理念，就是要充分发挥法治手段在加强和创新社会管理中的重要作用。严格意义上说，最有效的、最稳定的社会管理手段就是法律，推进社会管理创新就是实现法律的创新，而不是通过政府管制或干预能实现的。因为社会管理模式的转变必然要求产生与之相适应的法律、法规，特别是创新社会管理必须依靠强大的法律后盾，形成长期有效的机制、模式，否则，再好的创新也只能是昙花一现，社会影响力有限。同时依法管理，也是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

　　具体而言，法治手段在加强和创新社会管理中具有以下重要作用：

　　一是有利于政府依法行政，促进法治政府和服务型政府建设。法治通过约束政府对社会活动的不当干预行为，有效推进依法行政，使政府在社会管理中正确发挥作用，有利于形成非歧视的、公平竞争的社会环境。也使社会主体能够充分发挥自己的聪明才智，扩大社会主体自由发展的空间，以促进社会和谐发展。

　　二是有利于规范社会主体的行为。由于每个社会主体的行为只受法律的规范约束，因此任何主体都不必为实施法律授权的行为而“挖空心思”，减少不正当竞争行为的发生。为社会活动提供最基本的信任基础，减少社会活动的不确定性，从而保证社会主体都能从社会活动中受益，从而激发社会活力。

　　三是有利于社会环境的长期稳定。由于法律具有较高的稳定性，通过加强法治建设，有利于形成一个有规律、长期稳定的、可预见的社会环境，使社会主体不必担心因政策的不稳定性而产生不可预测的风险。这样，就能增强社会主体对未来预期的稳定性，从而使其根据社会发展规律进行长期决策，形成安居乐业的社会氛围。

　　四是有利于维护社会秩序。社会需要创新管理机制，需要良好的社会秩序，而公平正义是实现社会管理创新的保障，也是实现法治的一个重要目标。法律是社会秩序的创建者和维护者，只有依靠一整套普遍性的法律规则，才有利于建设和维护公平正义的社会秩序，社会管理创新才有保障。

　　三、依法加强和创新社会管理的工作思路

　　中央提出加强和创新社会管理后，珠海在全国率先成立社会管理工作部（下称社管部），在全国率先创新社会管理领导体制。

　　我们认为，社管部成立后，在依法加强和创新社会管理方面，坚持在党委领导下，重点抓好领导协调政法机关公正执法、统筹协调相关行政部门依法行政、统筹社会领域立法规划和制度建设三方面的工作，充分发挥社管部代表党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用, 正确把握社会管理的大政方针，领导协调政法机关依法参与和支持社会管理。支持有关社会管理职能单位依法行政和依法管理, 指导区、镇的社会管理工作，引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理, 充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用，合理配置党政部门社会管理的职责权限, 切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。

　　（一）领导协调政法机关公正执法，化解社会矛盾，参与、支持、保障社会管理

　　政法工作是社会管理的重要组成部分，在加强和创新社会管理中具有特殊功能、担负重要使命。社管部（政法委）统筹领导协调全市政法机关适应经济社会发展新形势，充分发挥政法工作在社会管理中的职能作用，实现公正执法，维护社会公平正义，化解社会矛盾。

　　1、充分认识政法工作是社会管理的重要组成部分。加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。这一根本目的，正是政法机关作为中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的基本追求。政法机关的自身职能，使其成为实现社会管理机制科学有效运行的重要组成部分和重要保障。

　　司法是社会管理机制的重要环节。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等。完成这些任务，需要综合运用多种社会管理手段，而司法在其中具有独特作用。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正最后的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。司法机关行使司法权，依法追诉和惩治犯罪，保障人权和公民各种合法权益，审理和裁决纠纷冲突，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，监督有关国家机关依法办事，本身就是维护社会秩序、实现社会公正的过程，也是直接参与社会管理的过程。[10]在法治社会，科学有效的社会管理不仅要求有完备的社会管理方面的立法，而且要求社会成员切实遵守相关法律，要求有关管理主体依法行使管理职权，要求司法机关依法介入社会管理。司法的中立性、统一性、专业性、公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，使其在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等方面具有其他社会管理方式不可替代的功能和优势。这样的功能和优势，有利于维护社会秩序、促进社会和谐。

　　2、充分发挥政法机关维护社会和谐稳定的职能。社会管理创新的每一项举措，都应着眼于解决社会管理中的源头性、根本性、基础性问题，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地激发社会活力，确保社会政治大局稳定。政法机关应深刻认识当前错综复杂的维稳形势，依法打击危害国家安全、严重影响人民群众生命财产安全的各种犯罪行为，尤其是加大对黑恶势力、涉枪涉爆、“两抢一盗”、拐卖妇女儿童、制售假冒伪劣商品和食品药品等犯罪的惩治力度，确保社会稳定。把化解社会矛盾贯穿于政法工作的始终，重视社会关系的修复，认真贯彻宽严相济的刑事政策，建立健全科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾化解机制、权益保障机制、办案风险评估预警机制、舆情分析和应对机制等，使政法工作适应社会管理创新的需要。

　　3、充分发挥政法机关服务建设幸福珠海的职能。市委六届九次全会提出，率先转型升级、建设幸福珠海，是全市工作的中心和大局。全市政法机关必须更加自觉地把加强和创新社会管理工作放到经济社会发展大局中去谋划和推进，主动服务第一要务，为我市率先转型升级、建设幸福珠海创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和优质高效的服务环境。

　　4、充分发挥政法机关服务和保障民生的职能。政法机关创新社会管理必须真正以民生需求为导向，最大限度满足人民群众的新要求、新期待，从执法司法角度保障人民群众共享改革发展成果，增强群众安全感、幸福感。要把群众满意不满意作为加强和创新会管理的出发点和落脚点，把加强和创新社会管理同人民群众意愿和需要紧密结合起来，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，充分尊重人、理解人、关心人，寓管理于服务之中，努力实现管理与服务的有机统一。

　　5、充分发挥政法机关维护公平正义的职能。政法机关必须把维护群众合法权益、促进司法公平公正贯穿到创新社会管理的各个方面，严格执行宪法法律，坚决维护社会主义法制权威，着力破解诉讼难、执行难和涉法涉诉信访等突出问题，切实提高执法公信力，让群众真正感受到公平正义就在身边。

　　6、充分发挥政法机关推动社会管理创新保障的职能。政法机关应立足自身职能，与党委、政府以及有关部门共同做好加强和创新社会管理的工作。通过政法工作及时发现可能影响社会管理工作的倾向性、苗头性问题以及有关制度漏洞，积极主动向党委、政府提出加强和创新社会管理的对策建议，及时向发案单位及其主管部门提出司法建议、检察建议，促使其堵塞漏洞、健全制度、加强监督，为社会管理政策与法律的制定提供支持和保障。积极参与对社会治安突出问题的整治，做好刑释解教人员、违法犯罪青少年等特殊人群的帮教管理和缓刑、监外执行等人员的社区矫正工作，加强对与网络虚拟社会有关的违法犯罪问题的调查研究，结合执法办案定期分析社会治安形势，有针对性地提出对策建议，促进社会治安防控体系建设。加强与仲裁、人民调解等矛盾纠纷解决方式的联系配合，推动多元矛盾纠纷解决机制的完善与发展。

　　（二）统筹协调依法行政，解决社会矛盾

　　胡锦涛总书记在今年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就当前要重点抓好的工作提出了8点意见，周永康同志就创新社会管理体制机制方面也提出了八项机制建设。中央领导的重要讲话为我们下一步的工作指明了方向。我们要全面推进、大胆探索、着力创新。统筹协调有关社会管理职能单位依法行政，更加注重从政策和制度层面妥善解决社会矛盾。

　　为解决社会矛盾，我们必须建立源头预防、排查预警、调解化解、打击处理的机制。

　　1、建立健全重大事项社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。按照“关口前移、多管齐下、预防为主、标本兼治”的总体思路，2010年3月，我市印发了《珠海市重大事项社会稳定风险评估工作意见》，正式开始推行重大事项社会稳定风险评估工作。建设和管理部门在建设重大项目、出台涉及群众利益政策之前，落实社会稳定风险评估和相关工作措施，促进科学、民主、依法决策和平稳、和谐、有效执行。

　　2、建立健全诉求表达机制。建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道是及时解决社会矛盾的重要条件。要适当增加社会组织在党代表、人大代表和政协委员中的名额指标，推进社会组织参政议政程序化，社会人士参与社会管理组织化。构建基层社区党代表、人大代表和政协委员直接广泛联络群众的长效机制，增强代表民意的广泛性和认可度。在征地拆迁、劳动用工等矛盾多发领域，依托政府相关部门、群众组织、行业协会等搭建平等协商平台，建立健全平等协商机制，保障各方的知情权、参与权和对话权。

　　3、建立健全排查和预警机制。这是有效预防社会矛盾积累和激化的重要措施。各区各部门要针对所在区域社会管理中的热点、重点和难点问题, 进行经常性的分析排查, 建立矛盾纠纷滚动排查机制。要加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查, 建立矛盾纠纷情报信息预警机制。对排查出来的问题, 要按照“见微知著、抢得先机、争取主动、防止激化”的要求, 及时予以解决。

　　4、建立健全社会矛盾调处机制。调解是当前有序解决社会矛盾的主要方式。要健全人民调解、行政调解、司法调解、社会调解相互衔接的大调解工作机制。着重建立健全三级平台建设，有效解决矛盾纠纷。2009年以来，我市按照全省统一部署，全面推进区、镇街、村居三级综治信访维稳中心（站）建设。要建立健全三级平台绩效考核和奖惩激励机制，完善三级平台长效运作机制, 及时有效地化解社会矛盾。扎实推进诉前联调工作机制建设，要重点围绕提高撤诉率、提高调解成功率、提高司法确认率、提信息化管理水平的“四提高”目标，切实做到将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。健全矛盾纠纷的接处受理、交办督办、检查考核、跟踪回访等矛盾解决机制，使各类矛盾纠纷能够规范、高效地解决。

　　5、建立健全“两法”衔接机制，规范行政执法。为维护良好的市场经济秩序和社会管理秩序，提高查处破坏社会主义市场经济秩序和妨害社会管理秩序等违法犯罪的能力，深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中纪委等九部门《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》和国务院法制办等八部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，建立和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制，增强行政执法与刑事司法整体工作合力，规范行政执法行为，优化经济社会发展环境，促进我市经济社会全面发展。

　　（三）统筹社会领域立法规划，推进立法建设和制度建设

　　加强和创新社会管理离不开强有力的法制保障。要切实加快社会管理领域的立法工作, 依靠法律来规范个人、组织的行为, 协调社会关系。我们要充分发挥珠海特区立法权和较大城市立法权，统筹社会领域立法规划，推进立法建设，同时加强制度建设，建立健全社会管理政策法规体系。

　　当前，我们的立法工作在一些社会领域已无法适应形势发展的需要，甚至在某些领域立法还是空白状态。因此，我们尤其要注重加强社会管理法规、体制和能力等方面的建设，力争在社会管理创新上有所突破。我们认为，我市可以在全员人口服务管理、社会组织方面先行立法。

　　1、关于全员人口服务管理问题的立法。中央提出要在人口服务管理方面创新机制，我们可率先探索，以地方性立法规范人口入户和管理、优化人口结构、改变依赖大规模使用农民工为主的经济发展模式以及规范流动人口管理中涉及的社会治安管理、计划生育、劳动和社会保障等问题，既优化我市人口结构，又规范流动人口管理。

　　2、关于社会组织建设的立法。社会自治是马克思主义社会管理思想的核心。在新的形势下，进一步发展和规范社会组织，是完善市场经济体制，实现产业结构调整，加快经济发展方式转变的迫切需要；是顺应社会转型，促进政府职能转变，建立政府与社会合作伙伴关系的重要条件；是整合社会资源，化解社会矛盾，增强社会自治功能，促进社会和谐的有效途径。目前，我市社会组织在加强行业自治、维护合法权益、拓展合作与交流等方面发挥了重要作用，逐步成为一支推动科学发展促进社会和谐的重要力量。但是，相关法律法规不健全，政策措施不配套。由国务院发布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》是涉及社会组织的三部法规，已经难以适应各类社会组织迅速发展和加强对其管理监督的需要。我们可以率先加强立法建设，完善政府购买服务试点，创新社会组织培育发展模式，加快建立社会组织“自立、自主、自律”机制，增强社会组织参与社会管理和公共服务功能，做到既为社会组织提供良好的服务，又严格依法规范社会组织从事所登记的各项活动。

　　要加强制度建设，形成加强和创新社会管理的长效机制。我们认为，当前一是要从法律层面、体制层面引导和推动形成市一级主要抓规划统筹和政策引导，区一级主要抓经济社会发展和城市管理，镇街一级主要抓社会管理和公共服务的政府职能分层管理新体系。二是开展绩效考核要制度化，推进社会管理责任落实。分解细化各级党政部门开展社会管理的责权利。全面开展绩效考核，考核结果作为协管干部、落实奖惩、追究责任的重要依据，促进社会管理责任的落实。（作者：雷广明  谭兆强）

　　[1] 李程伟：《社会管理体制创新：公共管理学视角的解读》，载《中国行政管理》2005年第5期。

　　[2] 郑杭生主编：《走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理（中国社会发展研究报告2006）》，中国人民大学出版社2006年版，第3页。

　　[3] 李学举：《加强社会建设和管理促进社会和谐与发展》，载《求是》2005年第7期。

　　[4] 俞可平：《推进社会管理体制的改革创新》，载《学习时报》2007年04月23日。

　　[5] 姜平：《构建社会主义和谐社会的核心内容——论推进社会管理体制创新》载《云南行政学院学报》2006年第1期。

　　[6] 何增科：《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义》，载《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期。

　　[7] 马凯：《努力加强和创新社会管理》，载《国家行政学院学报》2010年第5期。

　　[8] 李培林：《创新社会管理是我国改革的新任务》，载《人民日报》2011年02月18日第07版。

　　[9] 俞可平：《推进社会管理体制的改革创新》，载《学习时报》2007年04月23日。

　　[10] 孙谦：《发挥司法在社会管理中的职能作用》,载《人民日报》2011年4月15日第07版。