[1] 2014年秋季，每生公用经费为950元，免费教科书补助标准为每生每年114元。 

　　《珠海市最低生活保障实施办法》 

　　公众评议报告（2014） 

　　1 背景 

　　1.1任务由来 

　　党的“十八大”将公众参与式的社会管理体制建设提升到新高度，明确“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。  

　　2014年广东省社工委发出《关于开展公共服务政策与项目公众评议试点工作的通知》（粤社委函[2014]18号），要求珠江三角洲城市开展公共服务政策与项目公众评议试点，探索公众参与社会管理模式。作为试点城市，珠海市委社管部在确定试点工作后，委托北京理工大学珠海学院作为第三方对《珠海市最低生活保障实施办法》（简称“低保政策”）组织公众评议。 

　　《珠海市最低生活保障实施办法》由市人民政府发布，自2010年4月1日实施，目的是为了“保障本市城乡居民的基本生活，促进社会公平与和谐，维护社会稳定”。通过“低保政策”公众评议，从政策执行、政策效能、工作基础以及总体满意度等四个方面，评议低保政策落实情况。 

　　1.2主要内容 

　　“低保政策”公众评价内容包括：一是各级政府相关部门执行政策情况，特别是政策宣传、低保对象申报、审核、低保补助金的发放、低保家庭收入状况的调查和半年报告、低保标准的调整等政策实施情况。二是政策实施的效能情况，财政划拨的低保专项资金使用充分，应保尽保，低保标准调整及时，对有劳动能力的低保对象帮扶就业等方面。三是提供低保工作基础条件，确保基本社区（村）低保工作的顺利开展。四是公众满意度测评。这些方面由评议指标值来衡量。 

　　1.3模型与步骤 

　　珠海出台的公共服务政策与项目具有鲜明的区域特征和历史背景，珠海社会管理创新专家咨询委具有社会建设方面的深厚理论优势，对未来珠海社会发展动态能给出预测，由咨询委初定给出的公共服务政策与项目参考评议集合具有针对性。市委、市政府是各项政策与项目的具体制定或参与者，对出台政策的意义、目的和推进情况熟悉，对现有政策与项目实施效果，各局（办、委）有反馈公众意见和建议迫切要求，由局（办、委）联席会议从“参考集”中选择确定出本次公众评议的政策与项目集合具有时效性。评议组织的第三方机构组织专家学者研究制定公共服务政策与项目评议的指标体系，给出评价指标的评价参考值，提高公众评议目标的可测度性。第三方设置公众调查问卷，与公众阐明其评议的意义、重要性，汇集评议内容，得出评议结果集，编制评议报告。这样的过程体现了公共服务政策与项目惠及公众的立体特性。珠海试点工作的过程分为四个阶段，每一阶段任务明确，目标是得出一个具体集合，四个集合依次建立，逻辑清晰，评议结果使用性强。珠海采用的公众评议模式简称为公共服务政策与项目的 “四集”公众评议模型，即“咨询委提出政策与项目参评集--局（办、委）联席会议选定对象集--专家制定评议指标集—社区公众给出评议集”。 

　　在局（办、委）联席会议确定了对象集后，详细工作步骤如下： 

　　第一步，确定公众评议指标体系。在文献检索和社区走访基础上，结合市主管部门调研，由专家确定公众评议指标体系； 

　　第二步，设计调查问卷，确定调查方案。第三方机构提出调查问卷和调查方案，经市社会管理创新专家会审，确定问卷内容和调查方案； 

　　第三步，确定参与评议的公众人员。第三方机构依据抽样方法，确定评议主体所在社区，在市公众评议工作小组指导协调下，经相关部门确认分类情况，分类抽取公众评议人员名单； 

　　第四步，组织公众评议。第三方机构选派业务熟练、政策性强和认真负责的人员组成公众评议调查小组，逐社区开展问卷调研、现场座谈、深度访谈等相应工作；邀请各区派员对调研过程跟踪监督；协助第三方机构调研工作，居（村）委会通知参评人员及时参与评议会议，并协助访谈事宜。 

　　第五步，整理分析公众评议数据。第三方机构整理汇总公众评议数据，测算指标值，依指标权重，深度分析低保政策的效果，科学分析影响政策（项目）效果的主要因素。 

　　第六步，编制公众评议报告。在数据分析基础上，第三方机构编制公众评议报告初稿，征集市区相关部门（如民政、财政、人社、镇街等）意见，完善初稿，形成公众评议报告。 

　　第七步，公众评议结果使用。市委市政府根据公众评议结果，责成相关部门提出整改意见，并向社会发布，接受公众监督。 

　　1.4 评议指标体系 

　　为保证政策评议方法的科学规范，本次评议采取要素评议和满意度测评相结合。设计政策执行、政策效能、工作基础、政策总体满意度等四各方面作为公众评议体系的一级指标，权重分别为45、23、12和20。指标体系由20个二级指标组成，凸显公众对低保政策执行方面评议的重要性。 

　　（1）政策执行主要评议政策执行过程的规范性，低保政策实施的公平公正，设置政策知晓率、对象准确率、低保核定准确率、低保家庭半年报告率、低保对象状况核查率、近亲低保调查备案率、按时发放率、足额发放率、举报电话知晓率、违规违纪案件数等政策执行10个环节作为指标体系的二级指标； 

　　（2）政策效能主要评议政策的执行能力和执行效果，低保政策是否在规范的基础上有效运行，设置标准消费比、低保人次变动率、低保对象劳力扶贫就业率、滚存结余占比等政策效能4个环节作为指标体系二级指标； 

　　（3）工作基础主要评议低保政策开展实施的软硬件支撑是否到位，设置工作人员配备数、人员培训率、设备完好率、工作经费及时率等4个环节为二级指标； 

　　（4）政策总体满意度主要是公众对该政策及其实施情况的主观印象和认知，设置低保对象满意度和低保对象外的社会公众满意度等2个方面为二级指标。  

　　各项指标权重详见表1 ，即“珠海市低保政策公众评议指标及、权重以及评价标准表”。 

　　表1： 珠海市低保政策公众评议指标、权重以及评价标准表 

　　1.5 数据说明 

　　报告采用的数据主要来源于近年低保基础数据、现场调查问卷数据和座谈（访谈）。依据市民政部门提供的近年珠海市低保名单、资金使用情况，根据低保对象区域分布、类别分布、年龄分布以及变动情况、低保备案情况、违规违纪情况等方面，项目组归纳分析得出近年低保基础数据。采用随机抽样方式确定样本，可反映总体，项目组到社区公众评议现场采集问卷调查数据，能获得相关指标值的得分。为进一步发现问题和探究原因，针对性的对部分低保对象、非低保公众和低保工作人员开展座谈，得到座谈数据。 

　　现场调查数据。珠海市下辖3个行政区，按照镇（街道）数量4:1比例（向上取整），确定参评公众人员来自翠香街道、湾仔街道、红旗镇、斗门镇和白藤街道等5个镇街。按照4:1比例，确定参评公众人员选自紫荆社区、康宁社区、柠溪社区、湾仔社区、富兴社区、广安社区、八一社区、三板村、斗门社区、南门村、大赤坎村及团结社区等12个村（居）。在选定的社区内，由低保家庭成员、低保工作人员和其它公众组成公众评议主体，发表对低保政策的意见和建议。根据不同参评主体（保家庭成员、低保工作人员和其它公众），分别设计3张不同问卷表，在参评公众理解问卷题意后，自主填写或口述代填。 

　　分析方法。按照主观与客观结合、定性与定量结合的思想，对评议数据整理分析，综合运用德尔菲法、层次分析法等方法确定指标权重，运用360 °多角度整合评估法、模糊综合评判法、组合评价法等多种方法对数据进行合理分析评价，确保评价结果科学有效。 

　　分析工具。所有数据都录入SPSS 分析软件，进行频数、比例等描述统计与相关分析和回归分析，力图在描述评议信息的基础上探寻评议结果的影响因素。 

　　2指标得分情况 

　　2.1 综合得分 

　　根据低保的基础数据和问卷调查数据，计算各指标值和评议得分标准，按照相应权重计算，“低保政策”综合评议为81分，达到良好水平。 

　　政策执行：总分45分，得分36分，得分率80.00%，良好； 

　　政策效能：总分23分，得分15分，得分率65.22%，及格； 

　　工作基础：总分12分，得分10分，得分率83.33%，良好； 

　　政策满意度：总分20分，得分20分，得分率100%， 优秀。 

　　“低保政策”公众评议各指标得分详见表2。 

　　表2 ： 低保政策公众评议各指标得分表 

　　2.2 具体指标分析 

　　2.2.1 政策执行 

　　1.政策知晓率得3分。调查结果显示，低保政策总体知晓率达到71.8%，属于中等水平；而低保对象的知晓率仅有68.6%，低保对象表示“基层干部说，填表就给一些补助”，也许由于低保家庭的年龄、文化程度原因，没有进一步了解；普通居民对低保政策的知晓率达到75%。 

　　2.对象准确率得10分。该指标主要考察“应保尽保”的贯彻执行情况。调查结果显示，低保对象中72.09%的人认为其所在的村（居）“目前享受低保的家庭确实应该享受低保“，27.91%的人认为无法判断。 

　　3.低保核定准确率得5分。主要考察分档核定是否按照政策标准准确执行。各级民政部门和各社区从事过材料审查，核定准确率为100%。 

　　4.低保家庭半年报告率得3分。低保家庭半年报告率是指低保家庭人口、收入和财产状况半年更新报告数所占比例，能考察低保工作的规范性。调查显示，低保家庭半年报告率达到100%。 

　　5.低保对象状况核查率得2分。低保对象收入来源和劳动能力状况的核查比，反映低保工作的规范性。调查显示，有89.53%的低保对象表示每半年接受一次家庭收入和财产核实。 

　　6.近亲低保调查备案率得3分。近亲低保调查备案率是指社区调查中公众指认与低保经办人员和村（居）委会干部有近亲关系的低保对象的数量中备案对象占比。根据部门调查显示，近亲低保调查备案率达到100%。 

　　7.按时发放率得3分。低保金按时发放的低保对象占调查对象的比率，反映低保工作的规范性。调查结果显示，91.67%的低保对象表示按时发放，5.95%的低保对象表示偶尔延后发放，2.38%的低保对象表示经常延后发放。 

　　8.足额发放率得3分。足额发放的低保对象占比为96.59%。 

　　9.举报电话知晓率得1分。该指标主要考察低保工作信息公开和信息反馈情况。调查结果仅有55.17%的低保对象知道或在公示中看到举报电话，39.08%的低保家庭表示不清楚是否有举报电话。 

　　10.违规违纪案件数得3分。调查结果显示，珠海市近1年来低保工作过程中没有出现过违规违纪情况。 

　　政策执行指标总分45分，得分36分，得分率80.00%，达到良好水平。 

　　珠海市低保政策得到贯彻落实，执行政策规范，公众评议情况良好。落实了“低保工作实行属地管理，由市、区、镇人民政府负责”。市民政部门组织和实施全市低保工作，区民政部门负责所辖区域内低保工作。镇人民政府（街道办事处）履行了相应职责，做到审核低保救助申请、低保金管理规范，履行了低保工作的报表统计和档案管理。村（居）委员会能够做到受理低保救助申请、公示低保申请人名单及调查核实结果、核查本村（居）范围低保申请人及低保对象的家庭财产和收入，完成相关低保工作受托任务，保证了低保金核定准确、发放及时。在调查中，公众对低保工作主管部门满意度为94.8%，对低保工作人员满意度为97.0%。 

　　公众期待能进一步了解政策内容，切实加强信息公开工作，畅通公众信息反馈渠道。 

　　2.2.2 政策效能 

　　11. 标准消费比得4分。低保标准占人均食品消费支出比例，能反映居民基本生活保障程度。珠海市人均食品消费支出仍然存在一定的地区差异，主城区和斗门、金湾等农渔区差异较大，2012年农村地区月平均食品消费375.35元，城镇地区月平均食品消费736.72元，农村地区的标准消费比达到1.28，城镇地区的标准消费比仅为0.65。 

　　12.低保人次变动率得5分。由于低保对象的特殊性，珠海市低保对象呈现出以残疾、疾病等原因丧失劳动能力的人群为主的特点，低保人次变动率总体为15.59%，处于合理范围。 

　　13.低保对象劳力扶贫就业率为1.14%，得1分。对达到法定就业年龄并具有劳动能力的“低保”对象扶贫和就业扶持（就业培训、援助）是社会帮困的重要部分。珠海市低保对象绝大多数为重大疾病、残疾等丧失劳动能力的群体，因接受就业培训而就业的仅仅是个案。调查结果显示，低保对象均表示村（居）组织过就业培训或岗位介绍，有36.47%的低保对象表示接受过政府组织的就业培训或岗位介绍，63.53%的人表示没有接受过政府组织的就业培训或岗位介绍。在我们的访谈中，低保对象没有接受培训或岗位介绍的主要原因是身体或家庭有需要照顾的人，仅有1例因接受就业培训而就业。 

　　14.滚存结余占比为0，得5分。近1年，珠海市低保救助金按照计划全部发放，利用充分，无滚存结余。 

　　政策效能指标总分23分，得分15分，得分率65.22%，处于及格水平。 

　　按照计划，珠海市低保救助金能全额发放，资金使用充分；低保人员相对稳定，人群变动处于合理范围。相关部门开展了低保对象的扶贫就业工作，但就业人数很低，政策效果不明显。政策效能不佳的另一个表现是，城镇低保标准离人均食品消费支出仍有较大的差距。在调查中，公众对现行低保标准满意度为79.8%。 

　　根据珠海低保对象实际，调整培训政策，加强人均食品消费支出调研，及时调整城镇低保救济金标准，进一步提高低保政策效能。 

　　2.2.3 工作基础 

　　15.工作人员配备数得3分。每个社区/村均有专门的低保工作人员1名，符合政策要求。 

　　16.人员培训率得3分。所有工作人员均参与低保工作培训，培训率达100%。 

　　17.设备完好率得3分。被访村（居）都为低保工作配置计算机，62.5%的计算机能接入网络，75%建立了信息平台，实现信息共享。这方面的政策落实到位，完善了低保工作硬件环境。 

　　18.工作经费及时率得3分。各区镇为基层低保工作提供运行经费，75.00%的社区/村经费拨付及时，16.67%的表示拨付偶有拖延拨付，8.33%的表示经常拖延拨付。 

　　工作基础指标总分12分，得分10分，得分率83.33%。 

　　珠海市低保工作基础良好，按计划拨付基层工作经费，每村（居）配备1名低保工作人员，且都经过专门培训，均配备有计算机，保障了低保工作的顺畅开展。 

　　2.2.4 政策满意度 

　　19. 低保对象满意度得10分。该指标主要从价值取向角度考察低保对象对低保政策及工作的满意度情况，包含对低保工作主管部门、低保工作人员、低保政策、低保标准四个方面的满意度；采用五级测度，非常满意为5分，非常不满意为0分。调查结果显示，对低保工作主管部门满意度为94.8%，对低保工作人员满意度为97.0%，对现行低保政策满意度为89.2%，对现行低保标准满意度为79.8%，低保对象总体满意度为90.2%。 

　　图 12 低保对象满意度情况 

　　20. 社会公众满意度得10分。该指标主要考察除低保对象外的社区公众对低保政策及工作的满意度情况，包含对低保工作主管部门、低保工作人员、低保政策三个方面的满意度；采用五级测度，非常满意为5分，非常不满意为0分。调查结果显示，对低保工作主管部门满意度为93.8%，对低保工作人员满意度为93.6%，对现行低保政策满意度为89.0%，社会公众总体满意度为92.1%。 

　　图 13 社会公众满意度情况 

　　政策满意度指标总分20分，得分20分，得分率100%。 

　　低保对象及其他公众对现行的低保政策及执行表现出总体满意，满意度达到90%以上；对低保工作的主管部门、低保工作人员满意度均在90%以上，对低保政策本身的满意度在良好水平. 

　　低保对象对低保标准满意度略低，处于中等水平。需要在维持现有低保工作基础上，根据珠海市整体的社会经济发展，及时调整低保标准。 

　　3、公众评议 

　　3.1 满意方面 

　　（1）工作机构与工作人员 

　　“低保政策”执行机构健全，配备了相应的软硬件，基层人员编制和工作经费落实到位。工作人员经过业务培训，政策内容熟悉，操作程序规范。 

　　珠海市民政局设社会救助科，香洲区民政局设社会福利和救助股，金湾区民政局设业务股，斗门区民政局设社会救济和社会事务股，镇（街）设有社会事务（社区建设）办公室、村（居）委会设有低保工作专员岗位。基层配备工作用计算机，多数可接入网络，建立了信息平台，可实现资源共享。 

　　按照低保政策，已形成“申请-公示-核查-民主评议-审批-公示”工作流程，操作规范，并做到低保对象动态管理。 

　　（2）救助体系 

　　建立了以低保救助金、专项救助、临时物价补贴、优惠扶助等四位一体的救助体系和以低保家庭规模与低保对象的分类施保体系。按照重点保障对象、特殊保障对象和基本保障对象等不同对象，采用相应施保政策。对符合专项救助标准的困难家庭，给予教育、医疗、住房、法律援助等专项救助，如入学贷款、免费法律援助等，制定了专项救助管理办法。低保对象享受到水、电、气、有线电视等费用的减免优惠。 

　　（3）部门工作 

　　民政部门按照该政策低保金标准，按时编制低保救助金年度预算，培训指导低保工作人员业务，认真完成了居民低保救助申请的审批、报表统计和档案管理；财政部门按用款计划，保证了低保救助金通过银行拨付到低保对象个人账户；镇（街）履行了受理审核申请、公示名单、核查申请人财产和收入等职责。目前为止，低保政策实施中没有发现违规违纪案件。 

　　（4）低保政策 

　　调查显示，92.7%的人认为目前珠海市低保政策比较完善，应保尽保、分类施保得到有效贯彻，“保障本市城乡居民的基本生活，促进社会公平与和谐，维护社会稳定”的政策作用得到一定体现。 

　　3.2 期待方面 

　　（1）救助水平 

　　虽然珠海市农村地区救助金标准与食品消费支出比达到1.28，但是城镇地区的这一指标值仅为0.65。全市标准消费比为0.72，调查中执行的救助金标准480或450元相对偏低。随着物价水平变化，期待及时调整低保金水平。 

　　（2）核查工作 

　　低保制度作为生活基本保障制度，具有过渡性质，包含退出机制，需要对低保对象状态变化进行动态核查。鉴于低保对象分类施保，公众希望优化核查方式，建立分类核查机制，减少不必要的核查程序，给予特殊群体更多生活方便。 

　　（3）就业培训 

　　相关部门 “为达到法定就业年龄并具有劳动能力的低保对象举办就业培训，并为其提供就业援助服务”。在调查对象中，36.47%低保对象接受过培训，但只有1人因此而获得就业岗位，培训就业率仅为1.14%。需要改变低保就业服务方式，提高政策效率。 

　　（4）宣传沟通 

　　低保政策知晓率不高，特别是，低保对象对政策的知晓率仅有68.6%。调查中，55.17%的低保对象表示知道或在公示中看到举报电话，而39.08%的低保家庭表示不清楚是否有举报电话。期望对低保申请人做到政策“一次性告知”，加大低保政策的宣传力度，建立群众与相关部门的沟通连线，疏通公众监督渠道，增进低保对象信息反馈效率。 

　　3.3 研究发现 

　　（1）对低保政策的公众评议，存在区域差异 

　　总体上，有26.74%的低保对象认为有村（居）干部亲属或其他没满足申请条件而成为低保对象的现象，进一步研究发现，持该看法人员相对集中，只有2个社区的这一比例超过50%，最高比例达到80%。 

　　相关部门对这些社区的低保工作应给予高度关注，关切意见集中的具体原因，及早化解基层潜在的矛盾。 

　　（2）低保政策功能有限 

　　社会和政府赋予珠海市低保政策多个目标，其中既有符合制度本身规律的“民生”的目标，又有诸如“维护社会稳定”的政治目标和“促进社会公平与和谐”的其它目标。低保制度本身的目标是奔着“民生”而去的，也由此而形成了其内在的客观规律。在实际实施中，其他附加目标只有在与民生的目标方向一致时，这种“多重复合”才能形成整体性而不会互相干扰。当多重目标的发展方向不一致时，过于强调其他目标，“民生”的目标实际上会受到损害。 

　　珠海低保制度 “特长”是“将有限的资金用到最需要的人身上”。建立在“最低生活需求”层面上的低保标准，虽然只是民生目标的下限，但可以长期提供，这就大大减缓了保障对象对于在收入完全中断时可能无处求助的恐惧心理，首先达到了使社会仍然保持稳定的政治目标。 

　　调研中发现，低保家庭的很多难题都希望依托这项制度来解决。例如，低保家庭患病成员的医疗问题，本来应由医疗保险制度或医疗服务制度来做的工作，却落到了低保制度的身上。当一个地区，绝大多数人有了医疗保险制度或医疗服务制度提供的保障之后，少数人的医疗问题是可以用救助的方式来解决的。如果只针对低保户，那么对有“城市户口”而没有任何医疗保障，但收入高于低保标准——尤其是“略”高于低保标准——的人就是不公平的。 

　　（3）低保政策不能解决贫困 

　　低保政策中的“民生”是最低限度的“民生”，政府通过“差额补贴”的方式，使这个家庭的收入维持在一个最起码的生活水平上。因此，从这项制度的设计而言，其功能是“维持性”的，而并不具有“发展性”的功能。换一个角度说：这项制度是“消极的”，“被动的”，而不是“积极的”、“主动的”。 

　　要解决“发展性”的问题，还是要靠“就业”，以及在“就业”的概念上与时俱进进一步发展出来的“可持续生计”。于是，我们需要考虑的是怎样与积极的就业或可持续生计的制度安排相衔接，现在的制度安排，譬如主要包括“职业介绍”、“职业培训”等政策措施在内的“积极劳动力市场政策”，因为不符合珠海市情，其实际效果并不理想。因此需考虑找到一条促使有劳动能力的低保对象积极寻找“可持续生计”的政策出路。 

　　（4）低保制度成本转移 

　　低保政策要求对所有的申请者进行“家庭经济调查”，之后还需始终跟踪进行动态管理，所以实际上是一项制度成本较高的社会政策。由于珠海市现有的“群众自治组织”——村（居）委会的积极参与程度较高，使用了成本极低的人力资源，从而使这项制度的成本降到了一个难以想象的极点。 

　　在制度创立过程中，居委会干部在社区与群众几乎是“零距离”，工作潜力被充分发掘出来，为这项制度“冲锋陷阵”，解决了一个又一个难题。 

　　但是，当制度进入平稳运行时，如前所述，这种“零距离”的工作关系可能会产生两种负面影响：一是优亲厚友，二是人身安全受到威胁。同时，由于居委会干部较少受过社会工作的专业训练，因而缺乏专业价值观，工作凭自己的良心和热情。所以，在与低保人员打交道时，恩赐观念、特权心态常常会暴露出来，对工作产生一定的负面影响。因此，低保工作人员的专业化、职业化的问题必须被提上议事日程。