关于社会领域制度建设规划的意见
（2016-2020年）
2008年以来，我市在社会建设领域进行实践和探索，初步形成具有珠海特色的社会建设模式，先后在基本公共服务、社会治理创新等领域制定和出台了一系列地方法规、规章和规范性文件，保障和促进了珠海市社会建设的发展。为贯彻落实党的十八大以来中央、省委和市委关于法治社会建设的要求和部署，全面推进法治珠海建设，根据《广东省社会工作委员会与珠海市委市政府共建全省社会建设法制化示范市工作方案》的具体要求，依据《珠海经济特区社会建设条例》《珠海市深化社会体制改革工作方案》《关于创建社会建设示范市的工作方案》等有关规定，结合我市社会建设的实际，制定本意见。
一、总体思路、工作目标和基本要求
（一）总体思路
深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记系列讲话重要精神，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，树立“共建幸福珠海，共享美好生活”的理念，以改善民生和创新社会治理为重点，以完善社会服务为基础，以促进公平正义为导向，全面推进珠海社会领域法制建设，为全面深化社会体制改革保驾护航，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，努力开创具有时代特征、珠海特色的社会建设新局面。
（二）工作目标
在对现有珠海市地方性法规和政府规章进行全面梳理的基础上，全面落实《珠海经济特区社会建设条例》，适时将实践证明行之有效的社会领域有关经验做法上升为法规规章，完善各项配套规范性文件，到2020年，基本形成涵盖社会主要领域的系列制度，打好社会建设法制化示范市的制度根基，使社会领域各项事务更加规范化、程序化、制度化，为推进珠海市法治社会建设打下坚实基础。
1.法规规章更加健全。推进社会领域法规规章的制定、修改和完善工作，公共服务系列制度进一步规范，教育、就业、社会保障、住房、医疗、文化体育、交通等民生领域的法规规章基本制定，社区建设、社会组织管理、专业社会工作、社会治理机制等社会治理创新领域的法规规章制定取得重要进展，社会领域制度框架基本确立。
2.实践亟需的法规规章及时出台。各部门针对工作实践中存在的突出问题以及亟需解决的问题，以创新社会治理机制为核心，以提升公共服务水平、促进基本公共服务均等化为重点，抓紧制定涉及民生领域群众诉求强烈的法规规章和规范性文件，努力为解决群众普遍关注的热点难点问题提供制度支持。
3.配套性文件更加完备。各部门依据法规规章精神，及时制定配套文件，落实社会领域法规规章要求，及时清理与现行法规规章相抵触的规范性文件，推动部门决策制度化、规范化。政府法制部门和各部门法制机构加强对规范性文件的审查，保障规范性文件的合法性。
（三）基本要求
1.围绕中心，服务大局。全面推进民生领域和社会治理创新领域的规范建设，从制度上保障“发展民生事业的排头兵、创新社会治理的先行地、社会和谐稳定示范区”相适应的社会建设示范市目标的实现。
2.整体推进，突出重点。着眼于构建适应我市社会建设需求的系统完备、衔接配套的社会领域法规制度，立体式、全方位推进我市社会领域法规规章制定工作，维护我市社会领域法规制度的统一性。把阶段性任务与战略性目标结合起来，按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟需制定的法规规章，集中力量推进，努力在主要方面和关键环节上取得突破。
3.发扬民主，科学制定。坚持从实际出发，充分发扬民主，深入调查研究，广泛征求意见，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，确保我市社会领域法规制度建设适应市场经济和法治社会的需要，经得起实践和历史检验。
4.先行先试，勇于创新。在总结吸取省外境外先进经验的基础上，研究新情况、解决新问题、总结新经验，尊重基层首创精神，充分利用我市特区立法权和设区的市立法权，将实践中的成功机制与做法上升为法规规章，及时修改与实践要求不相适应的法规规章和规范性文件，坚持将社会领域的法制建设与改革决策结合起来，充分发挥法规规章在引领、推动和保障社会领域改革中的重要作用。
5.严谨规范，有效管用。按照于法周延、于事简便的原则，提高社会领域法规制度的制定水平，做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精炼、格式规范，具有针对性、指导性和可操作性。
二、完善基本公共服务领域的规范，进一步提升公共服务水平和推进公共服务均等化
依据《珠海经济特区社会建设条例》，加快配套性社会建设相关法规、政府规章和规范性文件的系统性、体系化建设，建构体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度，促进各类资源的合理均衡配置，保障居民社会方面的权利得到落实。
（一）建立和完善公共服务系列制度。建立健全公共服务领域制度制定的统筹协调机制，避免和减少公共服务制度制定过程中的部门化、碎片化倾向。充分利用现有的公共服务平台，建立区、镇（街道）公共法律服务中心和村（社区）公共法律服务站，实施法治宣传育民服务、法律行业便民服务、人民调解利民服务、法律援助惠民服务、帮教矫正安民服务工程，着力完善覆盖城乡居民的公共法律服务体系。鼓励引导全社会力量参与法律服务，推动高校与政府、高校与社区法律服务合作常态化。发展律师、公证等法律服务业，特别是要出台措施规范和发展涉外法律服务业，及时制定和完善法律服务市场监管制度，统筹城乡、区域法律服务资源，规范各类法律服务机构。建立社会公共服务政策和项目公众评议机制。打破户籍限制，探索建立工作地、居住地居民享受基本公共服务制度，促进城乡之间、区域之间、户籍人口与异地务工人员之间的基本公共服务均等化。
（二）完善公共教育领域的规范。建立教育部门归口管理，市、区两级政府权责明晰的教育管理体制，进一步深化学校去行政化改革，加快建立和推行中小学校长职级制。加快制定学前教育的基本政策，扩大普惠性学前教育资源，规范民办幼儿园的办学行为，加大对民办规范幼儿园的公共财政扶持力度，引导民办规范幼儿园向提供普惠性服务方向发展。统筹城乡义务教育资源配置，以区为主建立健全校长和教师交流轮岗机制，推动优质教育资源向薄弱学校流动。建立区域间、校际间帮扶制度，建立义务教育学区动态调整机制。完善我市异地务工人员随迁子女积分入学制度，推进异地务工人员随迁子女在我市平等接受教育。鼓励社会力量兴办教育，完善珠海市关于促进民办教育工作制度，推行民办学校分类管理制度，加大对民办教育专项资金的投入。制定和落实珠海市未成年人保护的相关规定，促进社会力量保护未成年人权益。
（三）完善就业促进领域的规范。完善就业失业登记管理制度，推进就业援助实名制和普惠制。完善就业创业扶持政策，促进城乡劳动者稳定有序就业和创业。建立政府、高校和企业三方合作的促进创业机制，加强创业孵化基地建设，推动省市共建“广东珠海大学生创业孵化基地”。健全劳动用工信息申报和劳动关系信用征信制度，加强劳动保障监察执法和劳动人事争议调解仲裁工作，健全政府、工会、企业三方协调机制。
（四）完善社会保障领域的规范。建立覆盖城乡居民的社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，提高社会保障水平。完善城乡居民养老保险制度，确保职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险有效衔接。建立基本医疗保险、补充医疗保险和医疗救助相衔接机制，统筹各类医疗救助制度。完善失业、工伤、生育保险等制度，建立完善社会保险关系无障碍转移接续制度。建立最低生活保障标准动态调整机制，建立以最低生活保障为基础，以特殊困难群体救助为重点，以临时救助和社会互助为补充，专项救助相配套的综合性社会救助体系。继续推进适度普惠型的社会养老制度建设，探索建立适度普惠型的儿童福利制度，健全和完善残疾人保障制度以及精神障碍患者帮扶制度。建立公益慈善组织信息披露制度、激励制度、第三方评估制度和自律制度。
（五）完善住房领域的规范。加快我市住房保障制度建设，制定珠海市公共租赁住房管理实施细则，进一步规范公共租赁住房建设、分配和管理。加快建立保障性住房土地储备制度，建立住房保障专项资金管理制度。逐步完善社会力量投资建设公共租赁住房的制度建设，规范社会力量投资建设公共租赁住房管理。加快建立跨部门联审机制，促进各部门信息共享，实现保障性住房准入资格审核规范化，确保阳光分配制度化。严格保障性住房退出机制，探索利用社会房源作为保障性住房的补充方式。明确市、区、镇（街）三级政府在物业管理方面的权限和职责，进一步厘清业主委员会、居民委员会和物业公司之间的关系，完善三方工作协调机制。加快制定珠海市住宅专项维修资金管理制度，规定物业管理维修基金，规范物业管理维修基金的使用和管理。
（六）完善医疗卫生领域的规范。全面推进公立医院改革，制定《珠海市公立医院管理中心运行暂行办法》《珠海市公立医院管理委员会章程》等配套文件，创新公立医院运行新机制以及内部管理新机制，优化公立医院资源配置。建立公立医院补偿新机制，取消以药补医机制，取消药品加成，推动公立医院门诊药房社会化和药品集中采购配送，降低药品价格。深化基层医疗机构综合改革，建立区级综合管理平台，运用信息化技术手段，科学设计基层医疗机构绩效考核制度和人事薪酬制度，改革薪酬支付程序，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，对基层农村卫生工作人才实行政策倾斜，调动基层积极性。探索建立分级诊疗新机制，通过提高社区报销比例、试点推动强制性措施、政府增加医保支出、提高筹资水平等多种方式，调整优化社保结算结构，引导建立“小病在社区、大病进医院”的分级就诊医疗秩序。建立健全卫生人才引进培育机制，推动出台珠海市名医工程实施方案，形成品牌专科核心竞争力。建立完善医疗服务第三方评价机制，建立卫生和公安部门在涉医安全事件的联动协作机制，完善医疗纠纷人民调解机制，进一步强化医疗责任保险制度，及时、妥善处理各类医患矛盾，切实保障医生和患者的合法权益。
（七）完善公共文化体育领域的规范。推进我市设立公共文化服务体系专项资金，完善基层文化场所免费开放管理机制，加大对公共文化服务体系建设考核力度，推动区、镇（街道）、村居等基层政府重视公共文化服务体系建设。出台社会力量参与公共文化服务的制度，依法保障社会力量参与公共文化服务在税收、土地等方面享受的优惠及权益。推动公共文化服务标准化，建立公共文化服务政府采购和资助目录，推动政府采购公共文化服务标准化，逐步建立起一整套社会力量参与提供公共文化服务的准则，确保社会力量提供公共文化产品的质量。建立完善公共体育场地管理制度，保障公共体育场地使用和管理规范化。建立区域城乡体育均衡发展机制，推进西部地区和海岛体育发展。
（八）完善公共交通领域的规范。制定珠海市交通影响评价办法，明确交评项目范围，规范交评程序，确定交评审查意见法律效力，有效制约和规范建设项目的规划和实施。制定珠海市公共汽车管理制度和公共汽车服务质量信誉考核办法，提升公共汽车服务质量。创新特许经营机制，通过特许经营协议的方式规范公共交通服务，促进公益服务均等化。建立公共交通市民监督与需求反馈机制，依法保障和促进市民参与公共交通建设。
（九）完善人口发展领域的规范。推进人口均衡型社会建设，构建实有人口一体化服务管理新格局。逐步整合各部门人口登记信息，充分利用以公民身份证号为唯一代码、资源共享的人口综合信息服务管理平台。进一步推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度。落实《珠海市异地务工人员积分制入户实施办法》，推进积分制入户工作常态化。完善流动人口管理制度，完善珠海市居住证、房屋租赁管理相关制度，确保对流动人口的管理和服务有法可依。加快制定珠海市出租屋管理员和社会公共信息资源的管理办法，制定珠海市流动人员信息采集管理办法，明确各级政府职能部门和流动人口服务管理机构工作职责和定位，不断完善相关管理机制和建设机制。完善人才入户政策，提高中高层次专业人才、优秀技能人才在户籍人口中的比例，不断拓宽落户渠道。制定和完善市民卡相关制度，规范市民卡的使用和管理，拓宽市民卡公共服务功能。
三、完善基层社会治理领域的规范，为推进基层治理法治化提供制度支持
加强和创新社区服务管理，筑牢基层社会服务管理的根基，构建以基层党组织为核心、村（居）委会为主体、社会组织大力协同、人民群众广泛参与的城乡基层社会治理格局，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。加强社区建设，建立新型社区管理和服务体制，推进社区自治，建设管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的社区。
（一）完善社区自治制度，推进基层自治建设。完善社区居民自治体系，健全社区居民（代表）会议制度，规范社区民主决策程序，落实居民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。贯彻落实《珠海市社区行政事务准入管理办法（试行）》，逐步完善社区行政管理事务准入制度，保障基层群众性自治组织的法律地位，推动落实社区居委会适度“去行政化”，规范社区承担的行政管理事务。建立非本市户籍人口参与社区事务管理和服务的机制，保障非本市户籍人口平等参与社区自治和管理。制定《珠海经济特区物业管理条例》，创新物业管理体制机制，加快形成推进老旧小区改造的机制。规范商业开发项目公共服务设施建设及移交管理。探索物业管理与社区居民自治相结合的模式，推行居民代表与业主代表、居民委员会成员与业主委员会成员交叉任职，推动社区居委会、业主委员会、物业管理公司三方合作机制建设。建立高校与社区常态化合作机制，充分引入珠海高校法律领域智力资源，充分发挥社区法律顾问作用，推动社区依法制定符合社区实际、具有特色的乡规民约和社区自治章程。
（二）规范社区公共服务，提高社区服务效能。加强社区服务体系建设，整合社区服务资源，规范和完善社区公共服务站、社会服务站，实现社区服务标准化和规范化。探索建立社区购买公共服务制度，充分利用社区购买服务培育和发展社区社会组织，规范各类社会组织、社会工作者、志愿者参与社区治理和服务，拓展社区服务内容，提高社区服务水平。探索建立社会组织统筹协调管理机制，引进成熟的社会组织搭建统筹平台，有效衔接企业、社会组织与居民需求，提升社区服务社会化水平。
（三）深化农村社区治理机制改革，推进社区建设均衡化发展。根据我市农村社区的特点，探索制定珠海市新农村建设促进办法，统筹城乡发展，全面提升农村社区建设水平。探索农村公共服务供给方式改革，大力发展农村专业性社会组织，开展城乡结对帮扶活动，引导城市社区服务资源向农村延伸。推进农村公共服务设施规范化建设。
（四）规范镇（街道）职权，推进镇（街道）职能转型。制定相关制度，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则，下放涉及人民群众生产生活的行政管理权限，扩大镇（街道）行政事务管理和处置权限，实现管理重心下移。根据现场执法的要求，探索建立区级政府部门部分行政执法权委托镇（街道）行使机制。进一步理顺镇（街道）与社区自治组织关系，完善镇（街道）政务服务中心和社会服务中心制度。
四、完善社会组织领域的规范，充分发挥社会组织在社会建设中的积极作用
（一）深化社会组织管理体制改革。除法律法规规定需要前置审批的以外，社会组织的业务主管单位均变更为业务指导单位，各业务指导单位要切实履行起业务指导职责。建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，加快政府职能转变，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，引导和推动社会组织自主、自律发展，支持、引导社会组织参与社会治理和公共服务，建立健全社会组织参与社会治理的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。加强在我市的境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动。
（二）完善社会组织培育制度。创新工青妇等人民团体的活动方式和组织形式，强化服务功能，加快构建枢纽型社会组织。充分发挥社会组织培育发展平台作用，加强社会组织能力建设。加大财政扶持社会组织发展力度，推动建立公共财政对社会组织资助和激励机制。重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，建立结构合理、专业化程度高的社会组织体系，形成基层政府、基层自治组织与社会组织密切合作的现代治理机制。
（三）完善政府购买服务制度。推进政府向社会组织购买服务，设立购买服务项目库，各个目录实现有效衔接、动态管理。建立公开、透明的公共服务购买流程，规范政府购买社会组织服务工作，给予资质优良、社会信誉好的社会组织承接公共服务优先权。购买服务单位健全绩效评价指标体系，构建绩效评估多元主体参与机制，探索委托第三方机构实施评估，做到对社会组织在承接服务前有资质审查，在服务过程中有跟踪审查，在服务完成后有绩效评估，形成公开、公平、公正的竞争激励机制。
（四）建立社会组织联合监管机制。出台社会组织联合监管工作机制的意见，梳理登记管理机关、业务主管（指导）单位、各职能部门职责，完善相关工作机制，形成对社会组织的有效管理，促进社会组织规范发展。指导社会组织完善内部管理结构，健全社会组织信息披露平台，提高社会组织自律能力和社会公信力。依法查处社会组织的违法行为。
五、完善社会治理机制，提高社会治理水平
建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成系统治理、综合治理、源头治理、动态管理和应急处置相结合的社会治理机制。各级政府应当全面推进依法行政，进一步转变政府职能，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，提高公共服务和社会管理水平，营造公开、公平、公正的社会建设法治环境。
（一）健全重大公共政策和重大事项决策机制。明确重大公共政策和重大事项范围，规范重大决策制定程序，完善公共政策社会公示制度、公众听证制度、专家论证制度、公众评议制度，增强社会建设决策透明度和公众参与度。建立重大事项社会稳定风险评估机制，在企业改制、征地拆迁、重大工程项目建设、教育医疗、环境保护、安全生产和食品药品安全等领域作出重大决策时应当进行社会稳定风险评估。
（二）创新社会矛盾预防调处机制。健全党委、政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。搭建各种形式的沟通平台，完善领导干部联系群众工作机制，及时收集、办理、反馈群众反映的问题和诉求。健全社会矛盾纠纷预防化解机制;完善信访工作制度和诉访分离工作机制，健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。完善人民调解制度，加强行业性、专业性人民调解组织建设，加大经费保障力度，健全人民调解、行政调解和司法调解有机衔接的“大调解”机制，大力推行“三调联动”，积极整合调解资源，实行矛盾纠纷归口管理、综合协调、统一调度，尽快形成“党政牵头、分级负责、部门联动、群众参与”的调解工作新格局。探索建立社会评议制度，组织社会力量特别是社会各界权威人士，对重大社会事务、重信重访典型案例进行公开评议，从法、理、情等角度释疑解惑，明辨是非。
（三）深入推进社会治安综合治理机制建设。完善平安珠海创建工作责任体系，建立科学合理的社会治安综合治理考评体系，实行以平安指数为核心的治安情况通报机制。推动制定珠海市公共安全技术防范管理条例，规范公共安全技术防范系统的建设、管理和应用，以社会化、信息化、网络化为重点，扎实推进社会治安防控体系建设，建立社会运行监测机制，建立多层次、立体化、全覆盖的社会形势监测体系，加强对社会治安的评估分析，深入开展重点地区和突出问题的治安整治。制定《珠海市警务辅助人员管理办法》，明确警务辅助力量的定位、职责、任务、保障及考核等，落实“人防”制度建设。完善珠海市老旧小区综合整治管理制度，提升老旧小区安全防范水平。制定珠海市社区矫正工作办法，完善社区矫正和安置帮教工作机制，切实保障社区矫正工作机构的建立以及资金和人力投入，规范社区矫正程序，改善社区矫正方式，促进社区矫正人员回归社会。健全各级应急管理机构，完善各类突发事件应急预案体系，推动应急服务综合平台建设，提升应急联动和应急管理区域合作水平。建立统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效、保障有力的突发事件应急处置机制，健全突发事件新闻发布机制、心理干预机制和公众情绪评估预警机制，妥善处置突发事件，及时疏导社会情绪。健全反恐工作机制，有效防范处置各类暴力恐怖事件。
（四）推进食品药品监管体系改革，建立完善安全生产监管机制。建立考核和责任追究制度，完善食品药品召回和安全事故责任追究制度，建立预防为主、防治结合的食品药品和安全生产长效机制。制定珠海市食品安全管理办法，加强食品安全监管，建立完善市、区、镇（街）三级监管机构，形成市、区、镇（街）和以食品、药品部门为补充的四级监管体系，推行食品安全可追溯和食品卫生量化分级管理制度，探索建立农产品质量安全产地准出、市场准入和信息追溯制度。完善珠海市安全生产管理相关制度，明确党委、政府及部门安全生产责任，实行党委、政府安全生产负责制度和各级党政领导干部安全生产“一岗双责”制度，加强安全评估和预判工作，进一步规范各级政府及其部门开展安全生产督查检查工作，建立事故隐患排查治理长效机制。
（五）健全网络虚拟社会建设和管理机制。健全网上网下结合的综合防控体系，净化网络环境。加强政务网站建设，健全网络发言人和新闻发布制度，推进网络问政和网上建言献策活动。加强法律监管与行业自律，扶持建设有社会公信力和责任感的网站。建立网络舆情监测体系，加强网络舆情研判，健全网上舆论引导机制。
（六）推进信息化制度建设。加快智慧城市建设，以信息技术提高社会管理服务水平和运行效率。探索制定大数据管理制度，完善政务信息资源交换共享平台，探索建立全市统一的政务信息资源目录和共享体系，促进跨部门、跨区域业务协作和公共服务一体化。完善个人信息保护制度，防止个人信息泄露，加大对泄露个人信息行为处罚的力度。推进诚信机制建设，以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，推动诚信立法，促进政府、社会、公民守法信法。
六、强化社会领域制度建设保障
（一）加强组织领导。各级党委政府和职能部门要认真履行社会领域制度建设领导和统筹协调职责，抓好任务分解，拟定年度计划，协调抓好本规划各项任务的落实。承担具体制定修订任务的单位要切实加强组织领导，制定实施方案，主要负责同志要亲自过问，有关负责同志要加强协调，法制工作机构要积极配合。
（二）深入调查研究。各单位要坚持问题导向，深入开展调查研究，学习借鉴先进地区社会领域法制建设经验，结合珠海实际，突出重点，明确时间进度，积极有序地推进法规、规章和规范性文件的废改立工作。
（三）强化督查指导。各专业职能部门要加强对本规划实施情况的跟踪分析，保持与承担具体制定修订任务单位的密切沟通与联系，及时掌握工作进展情况，协助解决制定修订过程中涉及的重要问题，督促完成法规、规章和规范性文件的废改立工作。
本规划确定的法规规章制定工作，是对今后一个时期珠海市社会领域制度建设工作的预期安排。在实施过程中，各部门应以制定规范性文件为主，认为确有必要制定法规、规章的，应严格按照立法程序要求报请立项，由市人大常委会、市政府根据立法工作情况予以统筹安排。
